Lausunto hallituksen esitysluonnoksesta laiksi ammatillisesta koulutuksesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
Ammatillisen koulutuksen reformi on hallituksen kärkihanke, jossa puretaan raja-aidat nuorten ja aikuisten ammatillisen koulutuksen väliltä. Koko ammatillinen koulutus kootaan yhden lain alle ja rahoituksessa siirrytään tuloksellisuutta ja vaikuttavuutta painottavaan malliin. Uudistukset koskevat myös työvoimakoulutusta. Toimintalainsäädännön ohella reformin toteutumiseen vaikuttaa olennaisesti hallituksen päätös leikata ammatillisen koulutuksen rahoitusta yli 190 miljoonalla eurolla.
Esitys jättää paljon avoimia kysymyksiä. Kun rahoitusta leikataan ja ammatillisen koulutuksen raja-aidat puretaan, järjestelmä muuttuu aika lailla ja elinikäinen oppiminen sekä työssäoppiminen painottuvat lakiesityksen mukaan hyvin eri tavalla kuin tähän mennessä.
Yliopistojen ja tutkimusalan henkilöstöliitto YHL ry haluaakin nostaa lausunnossaan esiin seuraavat esitykseen sisältyvät ongelmakohdat.
1. Koulutussopimuksen ja oppisopimuskoulutuksen suhde
Mielestämme oppisopimuskoulutuksen ja koulutussopimuksen rajapintaa täytyy selkeyttää. Pidämme ongelmallisena sitä, että koulutussopimuksen solmiva voi olla päätoiminen opiskelija tai työttömyyslainsäädännön mukaan koulutuskorvausta saava työtön työnhakija, jolle työnantaja ei ole velvoitettu maksamaan palkkaa. Joutuuko koulutussopimuksen solmiva oppija eriarvoiseen asemaan oppisopimusoppijaan nähden? Lakiuudistuksella ei liene tarkoitus muodostaa kahden kerroksen työmarkkinoita.
Lain perustelut mahdollistavat oppijan siirtymisen koulutussopimuksen piiristä oppisopimusjärjestelmään ja tätä kautta työ- tai virkasuhteeseen työnantajan kanssa. Jos koulutussopimuksessa ei ole velvoitetta työllistää oppijaa – edes määräaikaisesti – ei koulutussopimuksen käyttö luultavasti toteudu siinä laajuudessa kuin olisi toivottavaa.
2. Oppijan oikeusturva
Reformin keskeisenä tavoitteena on lisätä työpaikalla tapahtuvaa oppimista. Jotta näin todella tapahtuisi, olisi lain valmistelussa mietittävä vielä oppijan oikeusturva- ja yhdenvertaisuusasioita.
Vaikka lain perusteluissa pohditaankin koulutussopimusoppijan oikeusturvaa, jäävät monet kysymykset avoimiksi. Perusteluissa nähdään etuna, että koulutussopimuksessa oppija on sopimusosapuoli. Onko hänellä sopimusosapuolena myös oikeus purkaa koulutussopimus? Voiko koulutussopimuksen solmija olla alaikäinen? Voiko alaikäinen sopimusosapuoli purkaa sopimuksen ilman huoltajan suostumusta? Sopimuksen tekemisen edellytykset ja oppisopimuksen ja koulutussopimuksen päättäminen (64 § ja 65 §) eivät anna vastausta näihin kysymyksiin.
Kannustavuutta voisi lisätä myös eräänlainen pelisääntökeskustelu siitä, milloin koulutussopimus olisi syytä muuttaa oppisopimuskoulutukseksi. Tekeekö oppija koulutuksen varjolla tehtäviä, joista olisi maksettava harjoittelijan palkkaa? Riittääkö oppijan motivaatio työpaikalla tapahtuvaan oppimiseen ilman taloudellisia kannustimia? Löytyykö riittävästi työnantajia, jotka haluavat käyttää omaa ja työntekijöidensä aikaa työssäoppijoiden opettamiseen, arviointiin ja ohjaamiseen? Miten varmistetaan työpaikalla tapahtuvan oppimisen laadukkuus? Lain perusteluissa on esitys oppilaitosten työhön tutustumisesta, mutta työelämäkuntien aika tuskin riittää työpaikkakäynteihin, kun voimavarat niukkenevat.
3. Kuka arvioi osaamista?
Työelämäyhteistyön merkityksen kasvattaminen työpaikoilla tapahtuvassa oppimisessa ja siihen liittyvien näyttöjen suorittamisessa jättää kolmikantaisen arviointimenettelyn tulevaisuuden avoimeksi.
Lakiesityksen mukaan käytännön työtilanteissa osoitettavan osaamisen arvioinnin suorittavat koulutuksen järjestäjät ja työelämän nimeämät edustajat. Nykyisestä näyttötutkintojärjestelmästä poiketen osaamista arvioisi aina yksi opettajaedustaja ja yksi työelämän edustaja, joka voisi olla joko työnantajien tai työntekijöiden edustaja.
Lakiesityksessä ei määritellä, miten työelämä nimeää edustajansa arvioimaan tutkinnon suorittajan osaamista. Miten ja kenen toimesta työelämän nimeämät edustajat valitaan? Toistaiseksi OAJ ja keskusjärjestöt ovat saaneet nimetä työelämäasiantuntijoita nykyiseen näyttötutkintojärjestelmään. Jatkuuko vastaava käytäntö myös tulevaisuudessa.
4. Laadunvarmistus tarvitsee resursseja
Laadun varmistamiseksi on työelämäarvioijien arviointiosaamisesta ja riittävästä ajankäytöstä huolehdittava. Sama koskee myös työpaikkaohjaajia, koska työpaikalla tapahtuvan oppimisen lisääntyessä ohjaus tulee olemaan koulutuksen laadun keskeinen elementti. Työpaikkaohjaajien ei voi odottaa osallistuvan tähän työhön pro bono tai talkoohengessä vaan heidän palkkauksessaan myös huolehdittava.
Työvoimakoulutuksen osalta esitetään, että ministeriön myöntämä järjestämislupa olisi edellytyksenä rahoituksen saamiselle. Järjestämislupa voitaisiin rajata koskemaan vain työvoimakoulutuksena järjestettävää koulutusta. Tämä mahdollistaisi sen, että myös muut kuin nykyiset OKM:n järjestämisluvan omaavat koulutuksen järjestäjät, lähinnä yksityiset työvoimakoulutuksen tarjoajat, voisivat hakea OKM:n järjestämislupaa. Tämä on kannatettava esitys, koska koulutuksen laatua tulee valvoa.
5. Aikuiskoulutuksen ja jo työelämässä olevien asema
Lakiuudistus ei saa heikentää aikuiskoulutuksen saatavuutta, sillä elinikäisen oppimisen ja jo hankitun osaamisen kehittämisen merkitys korostuu erityisesti työelämän murroksessa.
Eräs ongelmallinen asia onkin työelämässä jo olevien osaamisen vahvistaminen ja työmarkkinakelpoisuuden vahvistaminen. Lakiuudistuksen mukaan henkilöstökoulutuksena voitaisiin jatkossa järjestää vain tutkintotavoitteista koulutusta. Tähän asti on voitu järjestää henkilöstökoulutuksena ammattitutkintoja näyttötutkintoina.
Vaikka uudistuksella tavoitellaan hyvää, sen aiheuttama muutos on melkoinen ja elinikäinen oppiminen tuntuu jäävän perus- ja lukiokoulutuksen jälkeisen ammatillisen koulutuksen ja kouluttautumisen varjoon. Riittääkö esityksen myötä kylliksi voimavaroja aikuiskoulutukseen? On tärkeää, että koulutusta ei nähdä eri väestöryhmien välisenä nollasummapelinä, vaan sen tehtävänä on varmistaa sekä työelämään siirtyvien että siinä jo olevien ajanmukainen ja työelämän tarpeita vastaava osaaminen.
6. Työelämätoimikunnat
Ammattitutkintojen määrää on vähennetty ja tutkintojen rakenteita on uusittu. Vähentääkö uudistus edelleen ammattitutkintojen määrää? Kapenevatko toimialat, joilla voi suorittaa ammattitutkintoja? Tutkintorakenteen muuttamista koskevien esitysten valmistelu nykytilaa vastaavalla tavalla jää edelleen Opetushallituksen tehtäväksi. Opetushallitus arvioisi tutkintojen ja tutkintorakenneasetuksen uudistamistarvetta vähintään kerran vuodessa. OPH kuulee työelätoimikuntia tässä asiassa. Tämä on erittäin tärkeää työelämän muuttuvien osaamistarpeiden ja koulutuksen välisen suhteen kannalta.
Toimivan koulutustoimikunta- ja ammattitutkintotoimikuntajärjestelmän korvaaminen uudella järjestelmällä vaikuttaa hyvin riskialttiilta ottaen huomioon, että uutta järjestelmää hahmotellaan lain perusteluissa vain pääpiirteissään. Miten esimerkiksi työelämätoimikuntien jäsenet valitaan ja nimetään? Mitkä kaikki tahot ovat rakentamassa tätä uutta järjestelmää? Tutkintojen perusteita on myös rakennettu kolmikantayhteistyössä ja siinä ns. lattiatason työntekijöiden asiantuntemus on ollut tärkeää. Eri ministeriön välinen yhteistyö tuo omat haasteensa, varsinkin kun ylitetään hallinnonaloja. Lakiesityksestä ei saa selkeää kuvaa, mikä työvoimakoulutus on irrotettavissa OKM:n hallinnointiin ja rahoitettavaksi.
7. Työnjako eri ministeriöiden kesken
Opetushallituksen tehtävät vähenevät mutta Opetushallitukselle jää esityksessä tehtäviä järjestämislupien antamisen siirtyessä opetus- ja kulttuuriministeriölle. Esityksessä sanotaan, että Opetushallitus antaisi jatkossa lausuntoja koulutuksen järjestäjien toteuttamissuunnitelmista, kun ne hakevat järjestämislupia ministeriöltä. Tämä vaikuttaa hieman monimutkaiselta. Opetushallituksen pitkä kokemus koulutuksen järjestäjien arvioijina ja yhteistyökumppanina tarvitaan kuitenkin järjestämis- ja tutkinnonantolupia haettaessa. Olisiko järkevää säilyttää tehtävä Opetushallituksessa?
Näyttötutkintojärjestelmä ajetaan alas, vaikka Opetushallitus on asettanut juuri siihen resurssejaan esimerkiksi tarjoamalla sihteerityövoimaa tutkintotoimikuntien käyttöön. Esityksessä ei myöskään avata sen mahdollisia henkilöstövaikutuksia, joihin viitataan vain epämääräisesti ”tehtävien vähentymisestä”. Siirtyykö henkilöstä esityksen myötä uusiin tehtäviin opetus- ja kulttuuriministeriöön? Pystytäänkö työelämätoimikuntien sihteeri- ja muu hallinnointityö hoitamaan kuten tutkintotoimikuntien tukeminen, kun resurssit vähenevät?
Osa työvoimakoulutuksesta tulisi esityksen mukaan OKM:n hallintaan. Vuoden 2018 rahoitus olisi 80 M€. Tämä olisi osaksi tutkintotavoitteista ja osaksi ei tutkintotavoitteisesta toisen asteen ammatillisesti suuntautunutta työvoimakoulutusta. Työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonala vastaisi jatkossakin työ- ja elinkeinopolitiikan strategiasta, ohjauksesta ja toimeenpanosta sekä julkisen työvoima- ja yrityspalvelun suunnittelusta ja toimeenpanosta.
Lain perusteluissa sanotaan myös, että työ- ja elinkeinoelämän yhteistyö jäisi Opetushallitukselle. Miten toimisi TEMin asiantuntemus työ- ja elinkeinoelämän hyödyntämisessä ammatillisessa koulutuksessa? Jos nämä kolme toimijaa (OKM, TEM ja Opetushallitus) jakavat vastuun ammatillisesta koulutuksesta, olisi työnjako syytä suunnitella hyvin, että se käytännössä toimisi.
8. Rahoitus
Hallituksen esityksessä koko ammatillisen koulutuksen rahoitus (ml. työvoimakoulutuksen rahoitus) koottaisiin yhteen eikä enää erikseen määrättäisi mm. lisäkoulutuksen rahoituksesta.
Yhdymme STTK:n näkemykseen, jonka mukaan eduskunnan budjettivallan säilyttäminen elinikäisen oppimisen kaltaisissa keskeisissä koulutuspoliittisissa tavoitteissa on edelleen tärkeää.
Olemme myös huolissamme siitä, että koulutuksen polarisoituminen suurempiin kokonaisuuksiin voi heikentää alueellista saatavuutta tai heikentää muuten opiskeluedellytyksiä.
Rahoituksen luvataan pysyvän ennallaan pl. vuoden 2017 rahoitusleikkaus. Eri oppilaitosten rahoituksessa arvioidaan tapahtuvan nousuja ja laskuja nykyisten koulutuksen järjestäjien rahoituksissa. Tällä on varmasti vaikutuksia oppilaitosten toimintaan ja tätä kautta henkilöstövaikutuksia. Muutos tulisi tehdä hallitusti ja varmistaen jo aloitettujen koulutusten ja kesken olevien koulutusten tai näyttöjen loppuunsaattaminen.
Tietojärjestelmien siirtoihin tarvitaan resurssit. Rahoitusjärjestelyt edellyttävät opiskelija- ja työelämäpalautteen järjestämistä, mikä aiheuttaa omat resurssipaineensa.
9. Lopuksi
Yhdymme STTK:n kantaan, että reformin vaikutusten arviointia on tarpeen täsmentää erityisesti aikuiskoulutuksen, työvoimakoulutuksen ja työpaikalla tapahtuvan oppimisen näkökulmista. Reformin vaikutuksia on ehdottoman tärkeää seurata ja arvioida uudistukselle asetettujen tavoitteiden toteutumista. Miten reformi tulee vaikuttamaan esimerkiksi ammatillisen koulutuksen eri asiakasryhmien (nuoret, työssäkäyvät, työttömät) mahdollisuuksiin saada koulutusta sekä koulutuksellisen tasa-arvon toteutuminen.
Reformi on laaja ja sisältää monia uusia elementtejä. Siirtymävaihe tulee valmistella huolella ja sen tulee olla riittävän pitkä kesken olevien tutkintojen suorittamisten varmistamiseksi.
Jos reformin perusajatus on, että vähemmällä on saatava enemmän, lähtökohdat eivät ole hyvät. Pahoitella voi erityisesti, että varsinaiseen koulutuksen resursointiin tarvittavia varoja joudutaan tässä uudistuksessa väistämättä käyttämään rakenteiden ja järjestelmien luomiseen. Hallituksen olisi syytä lisätä reformin tarvitsemia varoja.
Lausunnon keskeinen sisältö
Hallituksen esitys laiksi ammatillisesta koulutuksesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi sisältää lukuisia ongelmallisia kohtia, joiden tulkintaa pitäisi määritellä tarkemmin. Erityisesti koulutussopimuksen ja oppisopimuskoulutuksen suhde, oppijan oikeusturvan toteutuminen, osaamisen arviointi, työelämätoimikuntien määräytyminen sekä eri ministeriöiden välinen työnjako edellyttävät nykyistä huomattavasti tarkempaa ja selkeämpää määrittelyä.
Esityksen vaikutukset aikuiskoulutukseen ja elinikäisen oppimisen toteutumiseen vaativat seikkaperäistä selvitystä. Uudistuksen aiheuttama muutos on melkoinen ja elinikäinen oppiminen tuntuu esityksen myötä jäävän perus- ja lukiokoulutuksen jälkeisen ammatillisen koulutuksen ja kouluttautumisen varjoon. Lakiuudistus ei saa heikentää aikuiskoulutuksen saatavuutta, sillä elinikäisen oppimisen ja jo hankitun osaamisen kehittämisen merkitys korostuu erityisesti työelämän murroksessa.
Koulutuksen laadunvalvonnan kannalta esitykseen sisältyy myös myönteisiä elementtejä. Esimerkiksi esitys ministeriön myöntämästä järjestämisluvasta työvoimakoulutuksen rahoituksen saamiselle parantaisi koulutuksen laadun valvontaa.
Laadukas koulutus edellyttää kuitenkin myös riittäviä resursseja. Esityksessä varsinaiseen koulutuksen resursointiin tarvittavia varoja joudutaan väistämättä käyttämään rakenteiden ja järjestelmien luomiseen, mikä ei ole tarkoituksenmukaista tilanteessa, jossa ammatillisen koulutuksen resursseja on jo entuudestaan tuntuvasti vähennetty. Hallituksen olisikin syytä lisätä reformin tarvitsemia varoja, jotta koulutuksen laatu ei tule sen myötä kärsimään. Myös siirtymävaihe tulee valmistella huolella ja sen tulee olla riittävän pitkä kesken olevien tutkintojen suorittamisten varmistamiseksi.
Helsingissä 19.12.2016
Yliopistojen ja tutkimusalan henkilöstöliitto YHL ry
Satu Henttonen Saija Kyllönen
YHL:n puheenjohtaja YHL:n varapuheenjohtaja