3/2009

Marginalanteckningar om anställningsförhållanden för personalen vid universiteten

Hannu Salos artikel publiceras på finska i PardiaNyt-tidningen 3/2009. Den kan även läsas på PardiaPlus-medlemssidorna.

Det är möjligt att bedriva en uppmuntrande och belönande personalpolitik såväl i ett tjänsteförhållande som i ett arbetsförhållande.

En ny universitetslag har stiftats. Det betyder att tjänsteförhållandena för personalen vid universiteten ändras från och med 1.1.2010 till arbetsavtalsförhållanden. För tillfället är största delen av personalen vid universiteten anställda i tjänsteförhållande. Detta är en stor principiell förändring. De allmänna motiveringarna till valet av anställningsförhållande var mycket ytliga såväl i regeringens proposition som i riksdagens kulturutskotts betänkande.

Regeringen motiverade sitt beslut närmast med att arbetsavtalsförhållandet ger universiteten bättre förutsättningar att bedriva en uppmuntrande och belönande personalpolitik. Personalpolitiken är dock inte beroende av typen av anställningsförhållande.

Det är nog möjligt att bedriva en uppmuntrande och belönande personalpolitik såväl i ett tjänsteförhållande som i ett arbetsavtalsförhållande. Riksdagens kulturutskott däremot motiverade saken med att universiteten har möjlighet att bedriva en personalpolitik som motsvarar praxisen i de bästa, internationella universiteten. Vad avses med detta vågar jag inte ens gissa.

Universitetet blir en självständig juridisk person

Universiteten som ingått som ämbetsverk i den juridiska personen staten blir självständiga juridiska personer. De kommer också att stå utanför statens budgetekonomi. Till universiteten flyttas makten över och ansvaret för deras egen verksamhet, ekonomi och organisation. Universitetens personalpolitik lösgörs från statens personalpolitik. Det positiva är att statens produktivitetsprogram inte längre i och med den nya universitetslagen riktas mot universiteten.

Huvudriktlinjerna för reformen har varit att öka den ekonomiska och administrativa autonomin vid universiteten. Eftersom personalutgifterna utgör 2/3 av totalutgifterna vid universiteten, skulle den eftersträvade självständiga rättsliga ställningen inte i själva verket enligt riksdagens kulturutskott finnas utan en egen arbetsgivar- och personalpolitik.

Universiteten sköter också i fortsättningen en offentlig uppgift. Av denna anledning skulle det ha varit helt motiverat att välja tjänsteförhållandet till anställningsförhållande för personalen vid universiteten. Det gjorde man dock inte.

När riksdagens kulturutskott behandlade ställningen av universitetets rektor konstaterade det att universitetet inte i första hand är en ekonomisk enhet som strävar efter effektivitet. Det är viktigt att ta hänsyn till detta. Rektorns främsta uppgift bör vara att sträva efter effektiv undervisning och forskning.

För universiteten anvisas årligen finansiering från statsbudgeten för utförande av uppgifter som anges i universitetslagen bland annat så att statens finansieringsansvar för utförande av universitetens offentliga uppgift bevaras och att statsfinansieringens realnivå inte försvagas.

Anställningsförhållandet blir ett arbetsavtalsförhållande

Valet av anställningsförhållande var ett politiskt beslut som majoriteten i riksdagen fattade. Detta ska man nöja sig med i en demokrati.

Nedan finns ett utdrag ur de allmänna synpunkterna som riksdagens kulturutskott framförde till stöd för arbetsavtalsförhållandet: ”Enligt en utredning som utskottet fått har lagstiftningen om tjänsteförhållanden och arbetsavtalsförhållanden i dag relativt likadant innehåll. I båda typerna av anställningsförhållanden kan samma lönesystem användas och till båda hänför sig ett tjänstekollektivavtal eller kollektivavtal som förhandlas fram mellan organisationerna. I kollektivavtalen kan man avtala om samma frågor som i tjänstekollektivavtalen. I båda dessa anställningsförhållanden är utgångspunkten ett permanent anställningsförhållande och uppsägningsgrunderna är så gott som likadana”.

Det allmänna tjänsteansvaret avskaffas

På personalen vid universiteten kommer man inte längre att tillämpa den allmänna bestämmelsen om tjänsteansvaret i 118 § i grundlagen. Riksdagens grundlagsutskott hade i sitt utlåtande framfört sin syn på att det till universitetens uppgifter anknyter flera betydelsefulla lösningar med tanke på individens rättsliga ställning som är till sin natur sådana att den beslutsmakt och det beslutsansvar som hör till dessa uppgifter utgjorde grunden för bevarandet av tjänsteförhållande som typ av anställningsförhållande.

Riksdagen kom ändå fram till den syn som framfördes i kulturutskotts betänkande enligt vilken utövningen av offentlig makt som anknyter till verksamheten och universitetspersonalens uppgifter kan skötas ändamålsenligt och ansvarsfullt också i ett arbetsavtalsförhållande. I 34 § i den nya universitetslagen hänvisas till 40 kap. i strafflagen som stadgar om det straffrättsliga tjänsteansvaret för en anställd i ett offentligt organ och en person som utövar offentlig makt. På universitetets
personal tillämpas alltså i fortsättningen bestämmelser om straffrättsligt tjänsteansvar för en anställd i ett offentligt organ i sådana situationer där offentlig makt utövas. Med andra ord: ansvaret är samma som tjänstemän har men anställningstryggheten däremot är sämre.

Ingen kontinuitetsprincip i arbetsavtalsförhållandet

När en anställning i ett arbetsavtalsförhållande upphör tillämpas inte den s.k. kontinuitetsprincipen. Enligt denna princip fortsätter
tjänstemannens tjänsteförhållande utan avbrott om uppsägningen av tjänstemannen eller upphävandet av tjänsteförhållandet enligt ett lagakraftvunnet beslut har skett utan sådan grund som stadgas i statstjänstemannalagen. Avslutandet av arbetsavtalsförhållandet utan sådan grund som stadgas i arbetsavtalslagen berättigar till ersättningar men arbetsavtalsförhållandet kan inte återställas på rättslig väg.

Tjänstemannens ställning bör vara självständig, stark och tryggad när han eller hon representerar och utöver offentlig makt samt betjänar medborgarna. Tjänstemannens självständiga ställning tryggas bland annat genom kontinuitetsprincipen för tjänsteförhållandet.

Sjukdom som grund för uppsägning

En tjänsteman kan uppsägas på grund av sjukdom endast om han eller hon på basis av sjukdomen har rätt till invalidpension. I  ett arbetsavtalsförhållande är uppsägningsskyddet för denna del mycket sämre. Arbetstagarens sjukdom, handikapp eller olycksfall kan anses vara en grund för uppsägning om hans eller hennes arbetsförmåga på grund därav har minskat väsentligt och för så lång tid att det inte rimligen kan förutsättas att arbetsgivaren fortsätter avtalsförhållandet. Universiteten har nu möjlighet att visa att de bedriver en ansvarsfull personalpolitik genom att bevara den tidigare praxisen trots bytet av typen av anställningsförhållande!

Forskningens, konstens och undervisningens frihet

Enligt 32 § i den nya universitetslagen får arbetsgivaren i arbetsavtalsförhållandet inte förfara på ett sätt som kan hota forskningens, konstens och undervisnings frihet. Med denna bestämmelse har arbetsgivarens direktionsmakt (arbetsgivarens
styrnings- och tillsynsmakt i arbetsavtalsförhållande) begränsats.

I 32 § i universitetslagen stadgas också att arbetsavtalet för en anställd som hör till forsknings- eller undervisningspersonalen inte får sägas upp eller hävas med hänvisning till skäl som kränker forskningens, konstens eller undervisningens frihet. Man bör dock beakta att uppsägning eller upphävande av ett arbetsavtalsförhållande som kränker forskningens, konstens eller undervisningens frihet kan endast leda till ersättning för ogrundat upphävande av arbetsavtal enligt 12 kap. i arbetsavtalslagen. Arbetsförhållandet kan inte heller med denna grund återställas.

Om visstidsanställningar

Enligt arbetsavtalslagen gäller ett arbetsavtal tills vidare om det inte av grundad anledning har ingåtts för viss tid. Ett arbetsavtal som på initiativ av arbetsgivaren utan grundad anledning har ingåtts för viss tid samt sådana på varandra följande arbetsavtal som utan grundad anledning har ingåtts för viss tid ska anses gälla tills vidare.

Mer än hälften av personalen vid universiteten har varit visstidsanställda. I regeringens proposition till ny universitetslag betonades anställningar som gäller tills vidare för att tillfredsställa behovet av permanent arbetskraft. Visstidsavtal kan följaktligen inte då anses vara tillåtna. Enligt propositionen var det inte nödvändigt att i universitetslagen stadga om grunder för visstidsanställningar som avviker från arbetsavtalslagen. Å andra sidan betonade man i regeringens proposition att det finns inget hinder att använda visstidsavtal när det finns en grundad anledning till det såsom arbetets karaktär, vikariat, praktik eller någon annan därmed jämförbar anledning eller någon annan orsak som anknyter till det utförda arbetet såsom en vedertagen praxis inom branschen.

Riksdagens kulturutskott konstaterade att avsikten är att tillämpa arbetsavtalslagen som helhet på anställningsförhållandena vid universiteten. Den vedertagna praxis som nämns i motiveringarna till regeringens proposition uppfyller enligt utskottet inte den grundade anledning som krävs för visstidsanställning i arbetsavtalslagen. Det gäller att från fall till fall avgöra om en visstidsanställning är laglig enligt arbetslagstiftningens principer och då enligt vad lagstiftningen medger ta hänsyn till universitetsarbetets särprägel, t.ex. ett motiverat behov att anlita en visstidsanställd timlärare för ett visst uppdrag. Vedertagen praxis inom branschen är i alla händelser ett alltför vagt begrepp. Utskottet uppskattar att universiteten i framtiden är tvungna att ge större akt på de lagliga grunderna för visstidsanställningar. Målet bör enligt utskottet vara att rejält minska andelen visstidsanställningar av alla anställningar.

Övergång

Tjänsterna vid universiteten dras in och de tjänsteförhållanden och tjänsteförhållanden för viss tid som grundar sig på dem upphör utan uppsägning 31.12.2009. Personalen som varit anställda i tjänsteförhållande anställs i arbetsavtalsförhållande vid de nya universiteten från och med 1.1.2010. Uppgifter som baserar sig på arbetsavtalsförhållande och den personal som arbetar i sådana uppgifter övergår till arbetsavtalsförhållande vid de nya universiteten 1.1.2010. Personal som anställts i tjänste- och arbetsavtalsförhållanden på viss tid övertas eller överförs för den tid som visstidsanställningen gäller till arbetsavtalsförhållanden på viss tid vid de nya universiteten.

Till lagen fogades ingen bestämmelse om övergångsperioden som Pardia agerat för. Således är arbetsvillkoren från och med 1.1.2010 för tillfället en öppen fråga. Det råder dock enighet mellan personalorganisationerna och universitetsarbetsgivarna om att villkoren för personalens anställningsförhållanden inte ska försämras. Förhoppningsvis kan man så snabbt som möjligt avtala om arbetsvillkoren och andra nödvändiga arrangemang för övergångsperioden.

• Hannu Salo | Pardias jurist
   

Källor:

• Regeringens proposition till universitetslag och lagar som har samband med den (RP 7/2009 rd).
• Riksdagens grundlagsutskotts utlåtanden (GrUU 11/2009 rd) och (GrUU 18/2009 rd).
• Riksdagens kulturutskotts betänkande (KuUB 5/2009 rd – RP 7/2009 rd).

Kirjoitus on julkaistu suomen kielellä PardiaNyt 3/2009 -lehdessä. Kirjoitus löytyy myös PardiaPlus -jäsensivuilta.