YHL:n lausunto valtiontalouden kehyksistä 2011-2014

19.5.2010

Valtiovarainvaliokunnan sivistys- ja tiedejaosto

Valtioneuvoston selonteko VNS 2/2010 vp valtiontalouden kehyksistä vuosille 2011 - 2014

Yliopistojen ja tutkimusalan henkilöstöliiton näkemyksenä Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan rahoituskehyksistä kokonaisuudessaan ja erityisesti yliopistojen rahoituksen kehittymisestä toteamme seuraavan.

Yleistä

Myönteisenä muutoksena edellisiin selontekoihin ja talousarvioesityksiin on todettava, että lausunnolla oleva kehysselonteko sisältää selvennyksen ristiriitaan tuottavuusohjelman toteuttamisen ja työurien pidentämiseen kohdentuvien linjausten välillä. Työurien pidentäminen valtionhallinnossa ei ole ollut mahdollista, koska kaikki ”luonnollinen” poistuma on ollut välttämätöntä sisällyttää tuottavuusohjelman vähennyksiin. Nyt tuoreeltaan tehty linjaus, jonka mukaan ”tuottavuusohjelman toimenpiteiden seurannassa voidaan henkilötyövuosien kokonaismäärässä jättää huomiotta se henkilötyövuosimäärä, joka aiheutuu virastoissa henkilökohtaisen eläkeikänsä jälkeen työuraansa jatkavien työpanoksesta”, helpottaa tilannetta, mikäli tarkastelussa on pelkästään henkilöt ja henkilötyövuodet. Myönteisenä kädenojennuksena nuorille työuraansa aloittaville voidaan pitää kehysselonteon toteamusta, että hallinnonalojen tuottavuusohjelman henkilötyövuositavoitteiden estämättä voidaan lisätä määräaikaisiksi harjoittelijoiksi palkattavien määrää. Uudistettu linjaus ei kuitenkaan tuo virastoille lisärahoitusta. Kansallista kulttuuria tehtävänään vaalivat pienet virastot ovat samanlaisessa ahdingossa kuin aikaisemminkin, mikäli määrärahoja henkilökohtaisen eläkeiän saavuttamisen jälkeen työskentelyä jatkavien palkanmaksuun ei turvata. Konkreettisia ongelmia on virastoissa osoitettavissa esimerkiksi Kotimaisten kielten tutkimuskeskuksen ja Museoviraston toiminnassa.

Yliopistojen rahoitukseen uudella linjauksella ei tiettävästi ole minkäänlaista myönteistä vaikutusta. Vuosien 2011-2014 kehysselonteossa ei ole enää mainittu yliopistojen tuottavuustavoitteita, jotka kuitenkin säilyvät entisellään vuodelle 2011 (250 htv yliopistot, 16 htv harjoittelukoulut). On lisäksi muistettava, mitä vuosi sitten käsittelyssä olleissa valtiontalouden kehyksissä vuosille 2010 – 2013 todettiin: ”Yliopistojen hallinnollisen aseman muuttuessa tehokkuus- ja tuottavuustavoitteet ja –ohjaus sisällytetään uudenmuotoisten yliopistojen valtionapuperusteisiin ja talousohjaukseen.” Eli päinvastaisista väitteistä huolimatta on valitettavasti todettava tuottavuusohjelman kohdentamisen yliopistoihin jatkuvan ehkä vieläkin kovempana, kuin budjettivaltioon. Työurien jatkamiseen henkilökohtaisen eläkeiän saavuttamisen jälkeen ei ole yksittäisiä poikkeuksia lukuun ottamatta mahdollisuuksia. Yliopistoille tärkeiden harjoittelupaikkojen tarjoamiseen ei ole myöskään resursseja. Työuraa siis lyhennetään yliopistoissa kehyskiristyksellä sekä alku- että loppupäästä.

Kehysselontekoon sisältyy periaatteessa myönteisiäkin kannanottoja. Toteuttamiseen tai ”jälkihoitoon” ei ole kuitenkaan ole annettu mahdollisuuksia.

Yliopistot

Yliopistojen rahoituksen turvaaminen ja toimintaedellytysten parantaminen oli yliopistolakiuudistuksen edellytys, ainakin juhlapuheissa. Ongelmaksi on nyt uudistuksen toteuduttua tullut se, että kaikista lupauksista huolimatta yliopistojen toimintaa varten ei ole vuoden 2010 talousarvioon sisällytetty kaikkia välttämättömiä menoeriä. Opetus- ja kulttuuriministeriö ja valtiovarainministeriö todistelevat erilaisilla taulukoilla ja laskelmilla, että kaikkien yliopistojen rahoitus on vahvistunut uuteen hallintomuotoon siirryttäessä. Näissä laskelmissa on vedottu mm. yliopistojen pääomitukseen liittyviin eriin, jotka kieltämättä ovat huomattavia. Yliopistojen käytössä olleen kiinteistömassan siirtäminen Senaatti-kiinteistöjen omistuksesta yliopistojen kolmeen kiinteistöyhtiöön kylläkin lisää yliopistojen omaisuutta, mutta sen käyttäminen toiminnan kustannusten kattamiseen ei ole mahdollista. Yliopistoille luvatuista, kaikkien uudesta hallinnollisesta asemasta johtuvien menojen kattamiseen tarvittavista määrärahoista puuttuu eriä, joista merkittävimpinä on pidettävä työnantajan maksettavan työttömyysvakuutuksen kustannuksia.

Työttömyysvakuutusmaksulain väliaikaisen muutoksen johdosta yliopistojen maksu määräytyy kahtena vuotena alennettuna, 0,75 prosentin suuruisena, kun sen pitäisi olla kaikissa yliopistoissa palkkasumman perusteella 2,95 prosenttia. Opetus- ja kulttuuriministeriö on arvioinut, että vuosien 2010 ja 2011 työttömyysvakuutusmaksujen kustannukset olisivat yliopistoille yhteensä 10,5 miljoonaa euroa (syksyn arvio oli 8,5 milj. euroa). Tätäkään osuutta ei ole budjetoitu vuodelle 2010 eikä tätä osuutta näytä olevan tulossa myöskään vuoden 2010 lisäbudjetteihin. Joulukuussa 2009 eduskunta myönsi yliopistoille erillisen 6 miljoonan euron lisäerän, joka kattaa runsaat puolet maksuun tänä vuonna tulevasta osuudesta. Vuoden 2011 kehykseen ei tällaista, edes osittain kustannuksia kattavaa erää näyttäisi sisältyvän. Tuottavuusohjelman mukainen vähennys sen sijaan sisältyy.

Kehysselonteossa vuosille 2011 – 2014 on arvioitu opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan rahoituskehyksen kehittyminen vuosittain. Erityisen merkillepantavaa on se, että vuoden 2012 kehyksessä ei ole otettu lisäävänä tekijänä yliopistojen työttömyysvakuutusmaksuosuutta. Lisäys on luokaltaan suunnilleen arvioidun yliopistoindeksin suuruinen, ilmeisesti ei aivan sitäkään, eikä se siis sisällä korjauksia yliopistolain valmistelun yhteydessä tehtyihin laskentavirheisiin. Selitystä selostuksesta löydy määrärahakehityksen pienenemiseen vuodesta 2013 vuoteen 2014. Onko mahdollisesti tuolloin tarkoitus tehdä saneeraustoimenpide, joka ei vielä tällä hetkellä ole yleisessä tiedossa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on esittänyt työttömyysvakuutusmaksuerän huomioon ottamista jo viime vuonna kuluvan vuoden talousarvioon ja esittänee samaa myös vuoden 2011 budjettiin. Mikäli korjauksia ei edelleenkään tehdä eikä vuoden 2012 talousarvioesityksessä oteta huomioon maksuun tulevaa normaalin työttömyysvakuutusmaksuosuuden aiheuttamaa n. 40 miljoonan euron lisäkustannusta, saattaisi jopa epäillä, että vakuutusmaksun pois jääminen siirtymävaiheessa kehyksestä ja sen seurauksena vuoden 2010 budjetista, ei ollutkaan epähuomiossa tapahtunut budjetointivirhe, vaan valtiovarainministeriön budjettivalmistelussa tehty tahallinen leikkaus muiden yliopistojen kuin Aalto-yliopiston toimintaedellytyksiin.

Henkilöstöpolitiikka ja alueellinen toiminta

Yliopistouudistuksen ja sen seurauksena kärjistyneiden taloudellisten vaikeuksien vaikutukset alkoivat näkyä heti hallinnollisen aseman muutoksen jälkeen. Ilman, että mitään kestävää suunnitelmaa olisi ennätetty tehdä, ensimmäiset yritysmaailmasta tutuksi tulleet saneeraustoimenpiteet alkoivat kuukauden kuluttua uusien yliopistojen toiminnan aloittamisesta – edes hyvästä tai varsinkaan entistä paremmasta henkilöstöpolitiikasta ei kannata edes mainita. Yliopistojen perusrahoituksen vajaus tulee jatkossa vaikuttamaan myös siihen, että yliopistojen sivistystehtävä vaarantuu: alat, joiden vaikutus kansallisen kulttuurin ylläpitoon ja myös kansainvälisesti vertailukelpoiseen sivistystasoon on olennainen, ovat jäämässä tehokkuusvaatimusten jalkoihin. Alat, joiden perustutkimusta ei ole mahdollista suoraviivaisesti siirtää taloudellisesti hyödynnettävän tuotekehittelyn pohjaksi, näivettyvät nyt käytössä olevilla kvartaalitalouden toimintamalleilla.

Erityisen kipeästi toimenpiteet koskevat opettajankoulutusta: opettajankoulutusta vähennetään juuri niillä alueilla, joilla alueellisen sijoituksen tavoitteena on varmistaa pätevien opettajien saatavuus. Näillä toimenpiteillä vaarannetaan sivutuotteena myös yliopistokeskusten toimintaa, jota korkeakoululaitoksen rakenteellisen kehittämisen ohjelman mukaan on suunniteltu tuettavaksi. Opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole katsonut itselleen sopivaksi lausua mielipidettä yliopistojen alueellista toimintaa vaarantavien toimenpiteiden toteuttamisesta monista pyynnöistä huolimatta. Eduskunnan tuleekin osoittaa erillinen kohdennettu rahoitus alueellisten toimintojen jatkumisen varmistamiseksi.

Myös muualla opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan toiminnassa alueellinen toiminta vähenee tai kuihtuu kokonaan määrärahojen puuttumisen vuoksi. Museoviraston tuottavuusvähennykset ovat jo aiheuttaneet sen, että alueellisten museoiden toimintaa supistetaan rajusti. Museoviraston antamat lausunnot ovat myös monissa tapauksissa ratkaisevana tekijänä niin uudis- kuin korjausrakentamisessakin. Näiden lausuntojen antamiseen tulee viive alueille sijoitettujenkin lausunnonantajien vähentyessä tuottavuusvähennysten vuoksi. Rakennusalan elpymisen esteeksi siis muodostuu muutaman henkilötyövuoden palkan säästö – kielteiset vaikutukset verotuloihin voisi valistuneesti arvioida huomattavasti merkittävämmiksi.

Yliopistojen sisäänotto

Opetus- ja kulttuuriministeriö on esittänyt muutoksia yliopistojen itsemääräämisoikeuden piirissä jo virastoaikana olleisiin perusasioihin. Yliopistojen hallinnolliseen asemaan tehdyn muutoksen jälkeen perusautonomian piirissä oleva opiskelijoiden sisäänotto, opiskelijoiden määrä ja sisäänoton tapa on yliopiston itse päätettävissä. OKM:n esityksen perusteena on hallituskauden mantra, työurien pidentäminen. Ottamatta kantaa itse pidentämisen tarpeeseen, voi todeta, että toimenpiteet, joita on suunniteltu muuttamaan yliopistojen sisäänottoa, ovat vähintään yhtä onnettomia kuin tuottavuusohjelman toteuttaminen samanaikaisesti pakkoalueellistamisen kanssa. Sen enempää yliopistot kuin opiskelijatkaan eivät pidä OKM:n suunnitelmaa toteuttamiskelpoisena. YHL yhtyy nopeuttamismuistiosta esitettyihin kriittisiin mielipiteisiin. Toivomme, että eduskunta kuuntelee asiantuntijoita, edes tällä kertaa.

Suunnitteilla oleva malli ei pidennä työuria eikä lyhennä opiskeluaikaa – ainoa seuraus tällaisesta mallista olisi se, että lukiokoulutuksen keskimääräinen kesto pitenisi, kun jokainen jatkopaikkaa haluava varmistaisi arvosanojensa tason riittäväksi. Koululaisten pahoinvointiin ja sitä vähentävien toimenpiteiden toteuttamiseen on kiinnitetty teoreettisella ja juhlapuhetasolla huomiota, mutta nyt suunnitellut toimenpiteet taas vaikuttavat päinvastaiseen suuntaan. Koululaiset stressaantuvat entistäkin enemmän siitä, että heidän pitää osata jo hyvin varhaisessa vaiheessa päättää tulevaisuudestaan. Yleissivistävien aineiden ja muutenkin laajempien aineyhdistelmien opiskelu lukion valinnaisuuden viidakossa vähenee entisestään, joka taas vaikeuttaa alan vaihtoa, mikäli varhaisteini-iässä tehty valinta osoittautuu virheeksi. Liian varhaisella iällä tehdyt valinnat saattavat myös muodostua yleisenä tavoitteena olevan miesten ja naisten ammatinvalinnan segregoitumisen poistamisen/vähentämisen esteeksi.

OKM:n suunnitelman toteuttaminen on myös yliopistojen resurssien kannalta mahdoton. Jos sisäänottoja ei toteuteta niin, että pyrkijän motivaatio ja soveltuvuus edes jossain määrin varmistetaan, nyt olemassa olevat resurssit käytetään osittain hukkaan. Ja miten ihmeessä tälläkin hetkellä ylityöllistetty henkilöstö vuoden päästä toteutettavaksi esitettyyn muutokseen edes kykenisi.

Opiskeluaikojen lyhenemistäkään tuskin tapahtuisi - voisi olettaa, että alan vaihtajia ilmaantuu entistä enemmän – tai jos vaihtaminen estetään, tutkintojen ja tutkinnonsuorittajien taso ja työelämäkelpoisuus vähenee.

Yliopistouudistus ei ollut välttämätön eikä suurelta osaltaan näin toteutettuna edes tarpeellinen, vaikka kehittäminen ja uudistaminen onkin aina paikallaan. Koska uudistus toteutettiin, valtiovallan ja yhteiskunnan tulee lupauksensa mukaisesti turvata humanistis- yhteiskunnallisen perustutkimuksen ja ylimmän opetuksen edellytykset teknis-luonnontieteellisen alan rahoituksen ohella. Vuoden 2011 talousarviossa ja kehyskauden myöhempien vuosien suunnittelussa tämä on otettava tosissaan. Jos tarvittavat monitahoiset inhimilliset voimavarat hukataan, menetetään ulkomaille tai hukataan kokonaan, taantuminen sivistysvaltion asemasta on lyhyt itsestäänselvyys.

Kerttu Pellinen
puheenjohtaja