Lausunto sivistysvaliokunnalle hallituksen esityksestä yliopistolaiksi ja siihen liittyviksi laeiksi HE 7/2009

17.4.2009

Eduskunnan sivistysvaliokunta on pyytänyt kannanottoamme hallituksen esityksestä yliopistolaiksi ja siihen liittyviksi laeiksi. Yliopistojen ja tutkimusalan henkilöstöliitto on antanut esityksen valmistelun aikana pyydetyt lausunnot ja esittänyt muissakin yhteyksissä kannanottojaan ja korjausehdotuksiaan liittyen esitettyihin muutoksiin yliopiston hallinnossa, henkilöstön asemassa sekä yliopistojen ohjauksessa, toiminnassa ja taloudessa. YHL:n aikaisemmat kannanotot ovat edelleen voimassa. Tässä käsittelyn vaiheessa YHL haluaa kiinnittää sivistysvaliokunnan ja sen jäsenten huomion erityisesti seuraaviin seikkoihin.

YHL viittaa lisäksi Toimihenkilökeskusjärjestö STTKn ja Palkansaajajärjestö Pardian sivistysvaliokunnalle esittämiin kannanottoihin.

Yliopistojen hallinto

Jotta yliopistolain määrittelemät tehtävät tulisivat oikealla tavalla hoidetuiksi, YHL:n kannan mukaan yliopistoyhteisön tulee itse hallinnollisesta asemasta riippumatta valita strategiset ja taloudelliset päätökset tekevä hallitus tai vastaava toimielin. Tämän toimielimen jäsenten enemmistön tulee edustaa yliopistoyhteisöä, sen kaikkia ryhmiä. Hallituksen tulee siksi olla vähimmillään sen kokoinen, että siinä on käytännössä tilaa professoreille, muulle opetus- ja tutkimushenkilöstölle, muulle henkilöstölle ja opiskelijoille. Hallituksen vähimmäiskoko tulisi siis määritellä niin, että yliopistoyhteisön sisältä valittavia jäseniä on vähintään neljä. Eri ryhmien todellisen osallistumismahdollisuuden varmistamiseksi hallituksen jäsenille tulisi valita henkilökohtaiset varajäsenet samassa vaalissa varsinaisten jäsenten kanssa.

Yliopistokollegion koon rajaaminen enintään 50 jäseneen on isoja, monialaisia yliopistoja ajatellen onneton ratkaisu. Tätä ei korjaa lainkaan se, että kollegion jäsenille valittaisiin varajäsenet. Kollegion koon tulisi olla suhteessa yliopiston kokoon ja tieteenalojen määrään. Tällöin kaikkien neljän yliopistoyhteisön ryhmän, kaikkien tieteenalojen ja yliopistossa toimivien yksiköiden edustus yliopistojen hallinnollisen autonomian ytimenä toimivassa kollegiossa olisi mahdollista turvata. Niissä yliopistoissa, joissa yliopiston suuren koon mukaan nykyisellään on yli 50 jäsenestä koostuva kollegio, kollegion päätöksenteko on ollut sujuvaa ja koko yliopistoyhteisön luottamusta nauttivaa.

Muissakin yliopiston hallintoelimissä tulisi noudattaa samaa periaatetta, edustettuina olisivat kaikki yliopistoyhteisön neljä ryhmää.

Hallituksen esityksessä yliopistolaiksi 15 § toteaa, että kukin julkisoikeudellisissa yliopistoissa kukin yliopistoyhteisön ryhmä valitsee keskuudestaan edustajansa hallitukseen. Esityksessä voimaanpanolaiksi kuitenkin määritellään uuden lain mukaisen ensimmäisen hallituksen valintatapa yliopistolain säännöksestä poikkeavasti. Voimaanpanolain mukaan ”Yliopistokollegio valitsee ensimmäisen uuden yliopiston hallituksen uuden yliopistolain15 § 2 momentissa tarkoitetut jäsenet samassa suhteessa kuin ne ovat edustettuina vanhan yliopiston hallituksessa.” Koska uusi hallitus valitaan kollegion määrittelemän mittaiseksi kokonaiseksi toimikaudeksi, tulisi yliopistoyhteisön ryhmien keskuudestaan valitsemat jäsenet valita normaalilla vaalilla ehdokasasetteluineen. Voimaanpanolain säännös ja sen perustelu jättävät mm. ehdokasasettelun täysin avoimeksi. Voimaanpanolaissa ja sen perusteluissa tulisi ohjata ehdokasasettelun tekemistä niin, että yliopistolain henki tulisi toteutetuksi myös ensimmäisen hallituksen valinnassa.

• Julkisoikeudellisten yliopistojen hallituksen enemmistön tulee muodostaa yliopistoyhteisön omien ryhmien keskuudestaan valitsemat jäsenet. Hallituksessa tulee olla edustettuina neljä ryhmää: professorit, muu opetus- ja tutkimushenkilöstö, muu henkilöstö ja opiskelijat. Yliopistoyhteisön ryhmien valitsemille hallituksen jäsenille tulee hallituksen toimivuuden takaamiseksi valita henkilökohtaiset varajäsenet.
• Säätiöyliopistojen toimintaan liittyvä strateginen päätöksenteko tulisi antaa julkisoikeudellisten yliopistojen hallitusta vastaavien sisäisten hallitusten tehtäväksi. Säätiön hallituksen tehtävänä olisi huolehtia siitä, että yliopiston toimintaa varten on olemassa toiminnan edellyttämät taloudelliset resurssit.
• Yliopistokollegion koolle tulisi asettaa alaraja, ei ylärajaa. Kollegion koon tulisi olla suhteessa yliopiston kokoon ja tieteenalojen määrään.
• Julkisoikeudellisten yliopistojen ensimmäisen hallituksen yliopistoyhteisön ryhmiä edustavien jäsenten valintatapa tulisi säännellä tarkemmin voimaanpanolaissa ja selventää sen perusteluissa. Ensisijaisesti tulisi muuttaa voimaanpanolakiesitystä siten, että yliopistoyhteisöä edustavat jäsenet valittaisiin jo uuden yliopiston ensimmäiseen hallitukseen normaalilla vaalilla. Mikäli valinta kuitenkin jäisi yliopistokollegion tehtäväksi, tulisi laissa ja sen perusteluissa säätää valintatavasta ja ehdokasasettelusta tarkemmin.

Henkilöstön asema ja palvelussuhdelaji

Käsittelyssä olevan lakiesityksen mukaan kaikki henkilöstön palvelussuhteet muuttuvat työsuhteiksi. YHL on useissa yhteyksissä todennut, että yliopistojen hallinnollisen aseman muutos ei edellytä täydellistä palvelussuhdelajin muutosta. Erityisesti julkisoikeudellisina laitoksina toimivissa yliopistoissa on perustelua säilyttää nykyiset palvelussuhdelajit, virkasuhde ja työsopimussuhde. Estettä ei ole myöskään sille, että julkisia tehtäviä hoitavissa säätiöyliopistoissa on virkasuhteista henkilöstöä. Julkisia tehtäviä hoitavien virkavastuun säilyminen on järjestetty käsittelyssä olevassa lakikokonaisuudessa rikoslain muutoksella. Ehdotuksessa ei ole kuitenkaan otettu huomioon itsenäistä harkintaa edellyttävien tehtävien hoitamisessa tarvittavaa vahvennettua palvelussuhdeturvaa. Virkamieslailla säädetty palvelussuhteen jatkuvuusperiaate on tarkoitettu ehkäisemään painostusta säännösten noudattamatta jättämiseen.

Yliopistolakia valmisteltaessa hallitus on antanut lupauksen siitä, että henkilöstön palvelussuhteen ehdot eivät muutoksen vuoksi heikkene. Nyt käsittelyssä olevalla esityksellä yliopistolaiksi tämä lupaus jää toteuttamatta, koska voimassa oleva valtion virka- ja työehtosopimus sisältää virkasuhteisten osalta etuja, joita työsopimussuhteessa olevilla ei ole. Nämä edut liittyvät mm. palvelussuhdeturvaan, sairausajan palkkaan ja perusteettomien määräaikaisten palvelussuhteiden/virkasuhteiden päättämiseen liittyviin oikaisuvaatimuksiin, jotka käsitellään virkamieslautakunnassa.

Määräaikaisten palvelussuhteiden vähentämiseen liittyvät toimenpiteet on sisällytetty syksyllä 2007 voimaan tulleeseen valtion virka- ja työehtosopimukseen. Toimenpiteiden vaikutus jää olemattomaksi tai ainakin tarkoitettua vähäisemmäksi, mikäli näiden sopimusmääräysten soveltaminen yliopistoissa lakkaa hallinnollisen aseman muuttumisen vuoksi.

YHL on yhtenä sopimusosapuolena neuvottelemassa siirtymäkauden palvelussuhteen ehtoja koskevaa sopimusta. Neuvottelussa on käsitelty tähän mennessä pelkästään työsopimussuhdetta. Tästä huolimatta YHL pitää virkasuhteen säilyttämistä nykyisessä laajuudessaan välttämättömänä henkilöstön palvelussuhteen ehtojen ja palvelussuhdeturvan säilyttämiseksi luvatulla tavalla.

• Yliopistolaissa tulee säilyttää ennallaan molemmat käytössä olevat henkilöstön palvelussuhdelajit, virkasuhde ja työsopimussuhde.
• Yliopistolaissa ja yliopistolain voimaanpanolaissa tulee varmistaa, että henkilöstön palvelussuhteen ehdot eivät heikkene muutoksessa miltään osin palvelussuhdelajiratkaisusta riippumatta.

Määräaikaiset palvelussuhteet

Yliopistolain 29 §: n yksityiskohtaisissa perusteluissa käsitellään määräaikaisia palvelussuhteita ja niiden perusteita laajasti. Muiden määräaikaisuusperusteiden ohella todetaan, että määräaikaisen työsopimuksen tekemiseen oikeuttaa ”alan vakiintunut käytäntö”.

Yliopistoissa oli viime vuoden lokakuussa määräaikaisia työntekijöitä lähes 56% (VM 18.12.2008). Harjoittelijat, opiskelijat, työllistetyt, säädösten perusteella määräaikaisesti palkatut ja sellaiset määräaikaiset, joilla on valtiolla taustavirka tai –tehtävä poisluettuna, määräaikaisten määrä oli 32,5% koko henkilöstöstä. Muualla valtionhallinnossa vastaavalla tavalla jaoteltuja määräaikaisia oli 12%. Kun vielä yliopistoissa perustellusti määräaikaisessa tehtävässä olevat jatko-opiskelijat vähennetään luvusta, saadaan määräaikaisten määräksi n. 25 prosenttia yliopistojen henkilöstöstä. Koska suurin osa toistuvasti esitetyistä selittävistä tekijöistä on tässä karsittu pois, voi vain todeta, että yliopistojen ”vakiintunut käytäntö” on käyttää perusteettomia määräaikaisia virka- ja työsuhteita pysyvissä tehtävissä. Mm. lain perusteluissa esimerkkinä esitetyt tuntiopettajat työskentelevät monesti tehtävissä, jotka ovat luonteeltaan pysyviä mutta joiden työmäärä on sirpaloitu pieniin osiin eri henkilöille. Tällöin työnantaja välttyy antamasta henkilöille normaaliin palvelussuhteeseen liittyviä etuja ja määräaikaisuuden perusteluja on käytännöllisesti katsoen mahdotonta riitauttaa.

• Koska uuden yliopistolain tarkoituksena ei toivoaksemme ole löysentää työsopimuslain ja virkamieslain tulkintaa määräaikaisten palvelussuhteiden perusteista, tulisi yliopistolain perusteluissa tiukentaa määräaikaisen palvelussuhteen käyttömahdollisuuksia hallituksen esityksessä esitetystä. Alan vakiintunut käytäntö ei siis saa olla määräaikaisuuden peruste.

Yliopistojen rahoitus

Yliopistouudistuksen tarkoituksena on ollut vahvistaa ja vakauttaa yliopistojen taloutta. Yliopistojen perustehtävien, perustutkimuksen, siihen perustuvan opetuksen sekä sivistystehtävän kannalta pitkäjänteinen ja ennustettavissa oleva vakaa rahoitus on välttämättömyys. Yliopistojen rahoitukseen onkin osoitettu varoja ja omaisuutta maksuvalmiuden turvaamista varten. Aalto-yliopistoa ehkä lukuun ottamatta todellinen määrärahakehityksen vahvistaminen ei ole kuitenkaan toteutumassa. Yliopistot ovat olleet kohtalaisen tyytyväisiä yliopistoindeksiin, jolla rahoituksen taso on tarkoitus turvata vuodesta 2011 lähtien. Tämä indeksin tuoma turva on kuitenkin näennäinen, koska samanaikaisesti yliopistoihin kohdennetaan entiseen tapaan valtion tuottavuusohjelman leikkauksia. Tuoreessa valtiontalouden kehyspäätöksessä yliopistoihin kohdennetaan vuoteen 2011 saakka vuosittainen 11 miljoonan euron (250 htv/vuosi, yhteensä 1000 htv) vähennys ja siitä eteenpäin tehokkuus- ja tuottavuustavoitteet sekä -ohjaus sisällytetään uudenmuotoisten yliopistojen valtionapuperusteisiin ja talousohjaukseen.

Valtio on edelleen vastuussa yliopistojen perustoimintojen rahoituksesta. Yliopistojen todellinen mahdollisuus hankkia perustehtäviä varten yksityistä rahoitusta on nykyistä paremmassakin taloustilanteessa olematon. Soveltavaan tutkimukseen ja tuotekehitykseen projektirahoitusta ehkä löytyy entiseen tapaan mutta perustutkimusrahoitus lienee jatkossakin pääosin peräisin valtion varoista.

• Valtion tuottavuusohjelman kohdentamisen yliopistoihin tulee päättyä viimeistään hallinnollisen aseman muuttuessa. Mitä tahansa nimikettä käytettäisiinkin yliopistoindeksin leikkaamisessa, se on vastoin yliopistolaitoksen kehittämiseen ja rahoituksen vakauttamiseen tähtääviä toimenpiteitä.

Eläkkeet

Yliopistolain voimaanpanolain tarkoituksena on, että yliopistojen ennen vuotta 1980 syntyneiden työntekijöiden eläketurva säilyy valtion eläkejärjestelmän mukaisena. Koska voimaanpanolain tarkoituksesta on esitetty valmisteluvaiheen tulkinnasta poikkeavia näkemyksiä, tulee voimaanpanolain sisältöä korjata täsmällisemmäksi, yksiselitteiseksi ja toteuttamiskelpoiseksi

• Lain hyväksymisen edellytyksenä tulee pitää, että yliopistojen työntekijöiden eläke-edut eivät miltään osin vaarannu.

Siirtymäkauden irtisanomissuoja

Henkilöstön luottamuksen vahvistamiseksi on ehdottoman tärkeää turvata nykyisen ja ennen siirtymävaihetta palvelukseen tulevan vakinaisen henkilöstön palvelussuhteen jatkuvuus siirtymäkautta koskevalla kirjauksella. Yliopistolain uudistustyön eri vaiheissa valtiovalta on antanut lupauksen siitä, että henkilöstön asema turvataan eikä muutos aiheuta heikennyksiä henkilöstön palvelussuhteen ehtoihin. Monissa siirtymäsäännöksissä tai –sopimuksissa on henkilöstön asema vakiinnutettu uuden (tai uusimuotoisen) työnantajan palveluksen alkuvaiheessa liikkeenluovutusperiaatteita mukaillen. Itsenäisten yliopistojen työnantajatoiminta hakee muotojaan vielä hallinnollisen aseman muutoksen tapahduttua. Henkilöstöä ja yliopistojen toimintaa vahingoittavien äkillisten virheratkaisujen torjumiseksi tulisi henkilöstön asema turvata voimaanpanolaissa.

• Voimaanpanolaissa tulee säätää henkilöstön palvelussuhdeturvasta esimerkiksi seuraavanlaisella kirjauksella: Yliopistotyönantajalla ei ole oikeutta irtisanoa siirtyvän henkilöstön palvelussuhdetta taloudellisilla ja tuotannollisilla perusteilla. Palvelussuhteessa oleva voidaan kuitenkin irtisanoa, mikäli hän ilman perusteltua syytä kieltäytyy vastaanottamasta hänen koulutukseensa ja kokemukseensa soveltuvaa muuttunutta tehtävää ja tehtävän muuttuminen johtuu organisaation muutoksesta. Tämä kielto on voimassa viisi vuotta siitä lukien, kun henkilöstö on siirtynyt uusimuotoisten yliopistojen palvelukseen.

Helsingissä 16.4.2009

Kerttu Pellinen
puheenjohtaja

Katso myös:

• Pardian lausunto
• STTK:n lausunto