Yliopistolaitoksen kehittämisen suuntaviivat 

Helsinki, 26.10.2007
Opetusministeriölle

Yliopistojen ja tutkimusalan henkilöstöliitto YHL ry toteaa kannanottonaan Yliopistolain suuntaviivat – muistiossa esitetyistä linjauksista seuraavan.


Opetusministeriö on pyytänyt yliopistojen ja sidosryhmien kannanottoja yliopistolakityöryhmän valmistemaan muistioon, johon on alustavasti koottu yliopistolain uudistuksessa huomioon otettavia asiakokonaisuuksia. Eri tahojen kommenttien perusteella näitä kokonaisuuksia ja niiden sisällä olevia yksityiskohtia täydennettäneen ja myös selkiytetään kommentoitavassa muistiossa olevia, vielä epäselviä ja osin ristiriitaisiakin linjauksia.

Erityisen ilahtunut YHL on johdanto-osaan sisältyvästä periaatelinjauksesta, jonka mukaan yliopistot säilyvät yhteisöinä, joihin nykyisen yliopistolain mukaan kuuluvat yliopiston opettajat, tutkijat, muu henkilökunta ja opiskelijat. Nykyisen lain mukainen yliopistoyhteisön määrittely tulee ottaa myös uudistettavaan lakiin.

Uudistuksen lähtökohdat – toimenpiteiden arviointia

Uudistuksen lähtökohtana pidetään yliopistojen autonomian vahvistamista luopumalla valtion tilivirastoasemasta. Jälkimmäinen osa linjauksesta on selkeästi esitetty. Muistiosta ei kuitenkaan vakuuttavasti selviä se, onko uudistuksella ja nyt esitetyillä keinoilla mahdollista päästä nykyistä vahvempaan autonomiaan yliopistoissa ja yliopistolaitoksessa. Siirtyminen opetusministeriön ohjauksesta liike-elämän ohjaukseen ei lisää yliopistojen autonomiaa. Sen sijaan herää epäilys, että vapaan perustutkimuksen sijaan tutkimusta suunnataankin suurten rahoittajatahojen intressien suuntaan.

Suunnitelman mukaan kaikki yliopistot siirtyvät budjettitalouden ulkopuolelle ja sen seurauksena niitä koskee kirjanpitolakiin perustuva kirjanpitovelvollisuus. Muistion kohdassa 35 todetaan, että yliopistojen tulisi valmistautua muutokseen hankkimalla asiantuntemusta ja varautumalla järjestelmiin kirjanpito- ja tilintarkastuslain mukaisen taloushallinnon tehtävistä suoriutuakseen. Jos pyritään noudattamaan kaavailtua aikataulua, yliopistojen olisi jo pitänyt ryhtyä näihin toimenpiteisiin, mm. aloittaa henkilöstön kouluttaminen. Järjestelmien ja asiantuntemuksen hankkiminen ei tapahdu hetkessä. Yliopistojen ja niiden henkilöstön voimavaroja ei tule käyttää sellaisiin hankkeisiin, joiden toteuttaminen uudistetussa hallinnollisessa ympäristössä on vähintään epävarmaa.

Talousarviossa yliopistoille osoitetaan valtion rahoitusta samalla periaatteella oikeushenkilömuodosta riippumatta. Periaatteisiin kuuluu myös se, että valtion rahoitusosuudessa ei tapahdu oikeushenkilöaseman muuttumisen perusteella muutoksia. Valtion yliopistojen toimintaan osoittama rahoitus on kokonaisuudessaan riittämätön. Tämän on todennut myös tiede- ja teknologianeuvosto sekä viimeisimpänä eduskunnan sivistysvaliokunta antaessaan lausunnon opetusministeriön hallinnonalaa koskevaan osaan valtion talousarvioesityksestä vuodelle 2008. Riittävän lisärahoituksen sijaan yliopistoille on kuitenkin suunniteltu kohdennettavaksi valtion tuottavuusohjelmaan liittyvä rahoitusvähennys.
Linjaus valtion rahoituksen osoittamisesta tasapuolisesti yliopistoille oikeushenkilöasemasta riippumatta on kannatettava. Innovaatioyliopistoa koskevassa selvityksessä ja selvityksen perusteella tehdyissä suunnitelmissa on kaavailtu, että vuosittainen rahoitus kaksinkertaistetaan. Samantasoisen vuosittaisen rahoituksen lisäyksen tulee tämän mukaan koskea kaikkia yliopistoja ja rahoituksen turvaamisesta tulee säätää lailla.

Lisäksi todetaan, että yliopistoilla on mahdollisuus hankkia rahoitusta liiketoiminnasta, lahjoituksista ja mahdollisista pääomatuloista. Mahdollisuus lisärahoituksen hankkimiseen on tervetullut. Koska odotettavissa ei kuitenkaan ole, että näiden lisärahoituslähteiden kautta saatava tulo olisi merkittävää tai säännöllistä, valtion rahoitusosuuteen näiden tulojen ei pidä vaikuttaa. Toiminnan jatkuvuus ja pitkäjänteisyys edellyttävät ennustettavaa ja vakaata perusrahoitusta.

Lähtökohtana pidetään myös sitä, että yliopistojen tutkintoon johtava koulutus säilyy maksuttomana. Kuitenkin maksuja voitaisiin periä tutkintoon johtavasta tilauskoulutuksesta ja lukukausimaksuja kokeiluluonteisesti erikseen määritellyistä maisteriohjelmista. Pääperiaate maksuttomasta tutkintoon johtavasta koulutuksesta on pidettävä lähtökohtana erilaisten lisäsuunnitelmien käsittelyssä. Tilauskoulutuksen, koulutusviennin tai EU- ja ETA-maiden ulkopuolisilta erikseen määritellyissä maisteriohjelmissa kokeiluluontoisesti perittävät lukukausimaksut eivät muodosta sellaista tulonlähdettä, joka vaikuttaisi näkyvästi yliopistojen rahoitukseen. Päinvastoin voisi ennakoida sitä, että mahdollisesti tarkoituksena oleva myönteiseen kansainvälistymiseen vaikuttava toiminta todellisuudessa rasittaa mm. varsinaiseen perustoimintaan tarkoitettuja opetus- ja suunnittelu- ja taloushallintoresursseja.

Viimeisimpänä lähtökohtana suuntaviivat-muistiossa pidetään sitä, että yliopistojen johtajuutta kehitetään ja yliopistojen sisäinen hallinto- ja johtamisjärjestelmä uudistetaan. Yliopistojen ulkopuolista asiantuntemusta ja yliopistojen omaa akateemista päätöksentekoa vahvistetaan – ja opetukseen ja tutkimukseen liittyvissä asioissa vahvistetaan korkeakouluyhteisön sisäistä päätöksentekoa.
Tämä kirjaus lienee muistion ristiriitaisimpia ja epäselvimpiä. Sinänsä on myönteistä, että yliopistojen ulkopuolisten asiantuntemusta yliopistojen toiminnasta vahvistetaan. Epäselväksi jää, mitä muistiossa on tarkoitettu ilmauksilla ”yliopiston oma akateeminen päätöksenteko” ja ”korkeakouluyhteisön sisäinen päätöksenteko”, erityisesti suhteessa toisiinsa.

Yliopistojen johtajuuden kehittämisen ainoana keinona näyttäisi muistion mukaan olevan se, että rehtorin ennestäänkin merkittävää päätösvaltaa lisätään. Riippumatta siitä, lisätäänkö päätösvaltaa vai ei, on tärkeää, että yliopistoyhteisö valitsee rehtorin itse.

Yliopistoilla on tälläkin hetkellä oikeus – yliopistolain puitteissa – järjestää sisäinen hallintonsa autonomisesti. Kaikilla hallinnon tasoilla on myös nykyisen lain puitteissa mahdollisuus nimetä päätöksentekoelimiin yksi tai useampia yliopiston ulkopuolisia jäseniä. Tätä mahdollisuutta on myös käytetty silloin, kun se on katsottu tarkoituksenmukaiseksi. Mikäli laki määrittelee päätöksentekoelimet eri tavalla, poistaen yliopistoyhteisön eri ryhmien osallistumismahdollisuuden päätöksentekoon, autonomian ei voi katsoa ainakaan lisääntyneen.
Päätöksentekoelimissä yliopistoyhteisön keskuudestaan valitsemien, kaikkia ryhmiä edustavien jäsenten osuuden tulee hallinnon tasosta riippumatta olla enemmistönä.

Oikeudellinen sääntelykehys

Uudistusta toteutettaessa yliopistojen oikeudellista asemaa säänteleväksi pääasialliseksi vaihtoehdoksi valittaneen uudenlainen muoto, julkisoikeudellinen oikeushenkilö. Kuten muistiossa todetaan, tämä asema ei perustu tai ole johdettavissa nykyisistä oikeushenkilöistä. Siksi tämän oikeushenkilön oikeudellista asemaa määriteltäessä voidaan ja tulee ottaa huomioon yliopistojen, niiden toiminnan ja henkilöstön aseman järjestämistä koskevat erityistarpeet.

Jatkossakin julkisoikeudellisena oikeushenkilönä toimivan yliopiston ohjaus tapahtuu opetusministeriön kautta, niin lainsäädännön kuin rahoituksenkin osalta. Selvitysmiesten Jääskinen ja Rantanen ehdotuksen mukaan yliopistolaissa määritellään tähänastiseen tapaan yliopistojen oikeudet ja velvollisuudet, toimielimet sekä niiden valitseminen, tehtävänjako ja vastuu. Tämän ehdotuksen pohjalta yliopistolain valmistelua jatkettaneen.

Pääkaupunkiseudulla toimivasta, säätiömuotoisena toimivasta yliopistokokonaisuudesta on kirjaus hallitusohjelmassa ja siksi se on muihin yliopistoihin verrattuna erilaisessa asemassa. Säätiölaki määrittelee osaltaan tämän yliopiston oikeusasemaa, joten sen ylimmän hallinnon järjestämisessä ei ole mahdollisuutta toimia yhtä vapaasti kuin julkisoikeudellisen oikeushenkilömuotoisen yliopiston tapauksessa. Yliopistolaissa kuitenkin tullaan määräämään tämänkin yliopiston tehtävistä ja velvollisuuksista. Säätiöyliopiston perustamisen aikataulun suhde yliopistolain valmisteluun on ongelmallinen. Säätiöyliopistolta yliopiston tehtäviä toteuttavana instituutiona puuttuvat yliopistolain tai muun lainsäädännön antamat velvoittavat reunaehdot. Onko syytä perustaa yliopiston omistamista varten säätiö ennen kuin yliopistolailla annetaan tälle valtuutus?

Vakuutukset

Pysyviin työnantajavastuisiin kuuluu varautuminen henkilöstön eläkkeiden maksamiseen ja eläkkeelle siirtyvien palvelujen hoitamiseen. Ensisijainen vaihtoehto eläketurvan järjestämiseen on säilyttää oikeusaseman muuttumisesta huolimatta Valtiokonttori yliopiston työntekijöiden eläkelaitoksena. Vasta toisena vaihtoehtona voisi pitää eläkevakuutusyhtiöitä. Molemmissa järjestelmissä eläkerahojen hoito on asiantuntevissa käsissä.

Toinen menoerä, johon ei ole rahoitustarpeista keskusteltaessa puututtu, on erilaiset vakuutukset, joista tiliviraston ei tarvitse huolehtia, vaan ne hoidetaan Valtiokonttorissa. Kiinteistö-, omaisuus- ja henkilövakuutuksiin tarvittavien varojen saanti on selvitettävä ennen päätöksentekoa.

Päätöksentekojärjestelmä

Muistion mukaan tavoitteena on, että yliopistojen joustovara toimielinten valitsemisessa ja tehtävänjaossa lisääntyy nykyisestä. Nykyisen yliopistolain mukaan yliopistoilla on paljon väljyyttä, kun ne omilla sisäisillä säännöksillään määrittelevät toimielinten valintaa ja tehtävänjakoa. Toimielinten kokoonpanon määrittelyssäkin on väljyyttä, mutta siinä edellytetään kuitenkin, että koko yliopistoyhteisö on edustajiensa välityksellä tekemässä päätöksiä. Tulevaisuudessakin kaikkien henkilöstöryhmien ja opiskelijoiden tulee olla jokaisen, myös ylimmän päätöksentekotason päätöksenteossa osallisena. Yhteistoimintamenettely on tärkeä osa työyhteisöjen toimintaa. Kuitenkaan Jääskisen ja Rantasen raportissa päätöksentekoon osallistumista korvaavaksi esitetty yhteistoimintamenettely ei riitä osallistumismahdollisuudeksi siinäkään tapauksessa, että yhteistoimintalain ja -sopimusten mukaista menettelyä toteutettaisiin kirjaimellisesti ja nykyistä huomattavasti paremmin.

Yliopistojen pääomittaminen

Koska molemmissa vaihtoehtoisissa malleissa yliopistot ovat valtiosta erillään olevia oikeushenkilöitä, niiden itsenäinen taloudellinen vastuu kasvaa. Valtio rahoittaa vuosittain toimintaa. Talouden ja mahdollisen liiketoiminnan hoitaminen niin, että varsinainen toiminta ei kärsi, edellyttää sekä riittävää vastuullista osaamista että työpanosta. Luottokelpoisuuden turvaamiseksi tapahtuvassa pääomittamisessa on erilaisia vaihtoehtoja, joista yksi valtion omaisuuden luovuttamisvaihtoehto on yliopistojen käytössä olevat kiinteistöt. Yliopistojen kiinteistöjen asema selvitetään muistion mukaan pääomitustarkastelun yhteydessä. Mikäli kiinteistömassan luovuttamiseen päädytään, on tässä yhteydessä otettava huomioon paitsi korjausinvestointien lähitulevaisuuden tarve, suojelukohteiden ylläpito sekä myös mm. yliopistojen maksettavaksi siirtyvä kiinteistövero, joka voi, paikkakunnasta riippuen, olla hyvinkin merkittävä kuluerä.

Omaisuuden hoitoon ja kartuttamiseen liittyvien muiden toimintojen joukossa on mahdollisuus perustaa yhtiöitä toimintansa tukemiseen silloin, kun se nähdään tarkoituksenmukaiseksi ja varallisuus sen sallii. Mikäli liiketoimintaa käynnistetään ja laajennetaan, vaaraksi voi muodostua perustehtävien syrjäytyminen yritysharjoitusten tieltä.

Tulosohjaus ja valtion rahoitus

Muistiossa todetaan, että budjettitalouden tulosohjausjärjestelmän tilalle on tarpeen luoda uudenlainen ohjausjärjestelmä. Ohjauksen keskeiseksi muodoksi tulisi opetusministeriön ja yliopistojen välinen sopimus, jonka sisällössä korostuvat korkeakoulupolitiikan keskeiset tavoitteet. Yliopistojen tehtävistä ja koulutusvastuusta määrätään jatkossakin lailla ja asetuksella. Opetusministeriö ohjaa jatkossakin rahoituksella koulutuksen kohdentamista eri aloille.

Nämä linjaukset ovat sinänsä hyväksyttäviä. Muistio ei kuitenkaan anna tietoa siitä, miten uudenmallinen ohjausjärjestelmä käytännön tasolla eroaa aikaisemmasta. Opetusministeriö ohjaa koulutuksen kohdentamista, koulutusvastuista määrätään entiseen tapaan ja opetusministeriön kanssa tehdään sopimus. Olennaista tässä uudistetussa järjestelmässä on se, onko sopimus aidosti kahden osapuolen välinen, vai muistuttaako se nykyisen ohjausjärjestelmän mukaista tulossopimusta. Ilman tarkempaa sisällön avaamista on vaikea nähdä ohjausjärjestelmän muuttamisessa päästyn yliopistojen autonomiaa lisäävään ratkaisuun.

Henkilöstön asema

Henkilöstö ja henkilöstön asema kuitataan aikaisempien selvitysten ja ehdotusten tapaan hyvin lyhyellä maininnalla. Muistiossa tyydytään lähinnä siteeraamaan selvitysmiesten Jääskinen ja Rantanen omassa raportissaan tekemää ehdotusta.

Julkisoikeudellisen oikeushenkilön mallin mukainen uusi oikeushenkilöasema ei tarkoita automaattisesti sitä, että työnantajan neuvotteluoikeudet siirtyisivät työmarkkinalaitokselta yliopistoille. Oikeushenkilön oikeudellista asemaahan ei ole vielä määritelty, joten kaikki mahdollisuudet ovat vielä olemassa. YHL:n mielestä neuvotteluoikeudet tulee säilyttää VTML:ssa ja opetusministeriössä.

Henkilöstön palvelussuhteen ehdoista tehtävän sopimuksen neuvotteleminen on vaativa, ammattitaitoa, neuvottelutaitoa, riittävää panostusta ja oikeaa asennetta vaativa tehtävä. Valtion virka- ja työehtosopimuksen sisältämien palvelussuhteen ehtojen siirtäminen toiseen sopimukseen selvitysmiesten ja myös muistion kirjauksen periaatteen mukaan edellyttää syvällistä ja perusteellista valmistelua sekä neuvotteluosapuolten keskinäistä luottamusta.

Ilmausta ”nykyisine etuineen” ei saa ymmärtää kapeasti. Keskusteluissa näytetään keskittyvän pääasiassa palkkatason ja eläke-etujen säilyttämiseen. Näiden lisäksi kaikki muutkin palvelussuhteeseen liittyvät oikeudet ja velvollisuudet yksityiskohtineen on eri yhteyksissä luvattu säilyttää ja sitä YHL myös edellyttää.

Opetus- ja tutkimushenkilöstön erityisestä irtisanomissuojasta muistiossa on selvitysmiesten raportin mukainen maininta. On todettava, että ketään henkilöstöön kuuluvaa, ei virka- eikä työsopimussuhteista saa irtisanoa muuten kuin asiallisista syistä. Nykytasoinen palvelussuhdeturva ja sen tärkeys on jatkotyössä erityisen merkittävä seikka ja sen tulee koskea koko henkilöstöä.

Henkilöstön asemaan kohdistuvan ylimalkaisen suhtautumisen merkki on se, että yliopistolain valmistelu tehdään ryhmässä, jossa ei ole henkilöstön edustusta. Myöskään työtä ohjaavaan ohjausryhmään ei useista pyynnöistä huolimatta henkilöstön edustusta ole nimetty, vaikka ryhmään on kutsuttu yliopistojen ja opiskelijoiden edustus. Valtioneuvoston periaatepäätöstä henkilöstön asemasta organisaatioiden muutostilanteessa ei näin ole noudatettu. Vasta lokakuun lopulla perustetun henkilöstöryhmän työskentely ei ole vielä edes alkanut ja nähtäväksi jää, muodostuuko siitä henkilöstöjärjestöjen ja lakia valmistelevien virkamiesten todellinen valmisteluun vaikuttava ryhmä.

Henkilöstön arvostuksen taso näkyy myös muissa osissa muistiota. Yliopistojen ylimpiin päätöksentekoelimiin valittaisiin ehdotuksen mukaan opiskelijoiden, mutta ei ollenkaan henkilöstön edustusta. YHL ei voi hyväksyä henkilöstön aseman heikennystä.

Ei ole totta, että yliopistoissa työskentelevien palvelussuhde ei voisi olla virkasuhde. Vasta oikeudellisen aseman määrittelyssä tämäkin asia tulee ratkaistavaksi. Yliopistoissa käytetään tällä hetkellä molempia palvelussuhdelajeja ilman, että siitä koituu ongelmia käytännön toiminnassa. Virkasuhteeseen liittyvä virkavastuu ja myös virkamiehen työsopimussuhteista vahvempi oikeudellinen asema on välttämätöntä säilyttää, koska yliopistojen tehtävissä vastuu ei ainakaan muutoksen myötä vähene. Taloudellinen vastuu ja vastuu ihmisistä, toiminnoista, omaisuudesta jne. ei myöskään rajoitu vain ylimpään johtoon. YHL vastustaa ratkaisua, jossa henkilöstöllä on virkavastuu, mutta ei virkamiehen asemaa.

Säätiöyliopiston mahdollisuus virkasuhteen käyttöön on heikompi. Vastaavanlainen asema on työsopimussuhteesta huolimatta välttämätöntä luoda virkavastuuta edellyttävissä tehtävissä.

Henkilöstön valintamenettelyn uudistaminen on saanut raporteissa ja muistioissa paljon tilaa. Kysymys ei kuitenkaan liene henkilöstön valintamenettelyn uudistamisesta, koska siinä noudatetaan pääsääntöisesti aivan tavanomaisia menettelytapoja. Tarkoituksena lienee yksinkertaistaa professorien virantäyttömenettelyä, joka erilaisine asiantuntija- ja valitusmenettelyineen on kieltämättä erittäin raskas. Prosessia on varmasti tarpeen keventää, mutta niin, että pätevyyden puolueeton arviointi säilyy. Tämä asia olisi yksinkertaisinta ratkaista virantäyttöasetuksen muutoksella.

YHL:n keskeisimmät kannanotot

• Yliopistojen pääasiallinen oikeushenkilömuoto on julkisoikeudellinen oikeushenkilö.
• Kaikilla päätöksentekotasoilla päätöksentekoelinten kokoonpanossa ovat edustettuna kaikki yliopistoyhteisön ryhmät, eli noudatetaan nykyisen mallin mukaista kolmikantaperiaatetta.
• Päätöksentekoelimissä yliopiston sisältä valitut jäsenet ovat enemmistönä
• Yliopistojen palvelussuhdelajeina ovat virkasuhde ja työsopimussuhde.
• Yliopistojen henkilöstöä kohdellaan tasapuolisesti.
• Sopimustoiminnassa työnantajana toimii Valtion työmarkkinalaitos. Yhteiset yliopistoja koskevat sopimukset neuvotellaan opetusministeriön tasolla.
• Nykyiset palvelussuhteen ehdot yksityiskohtineen ovat voimassa joko niin, että yliopistoissa sovelletaan edelleen valtion yleistä virka- ja työehtosopimusta, tai ne siirretään sellaisenaan yliopistoissa sovellettavaan virka- ja työehtosopimukseen.
• Yliopistojen henkilöstön eläkelaitoksena toimii edelleen Valtiokonttori.
• Yliopistojen toimintaansa tarvitsema rahoitus turvataan, sen tasoa korotetaan tasapuolisesti kaikkien yliopistojen osalta ja uusien velvoitteiden aiheuttamat lisäkustannukset otetaan erikseen huomioon määrärahan tasossa.
• Yliopistojen omaa päätösvaltaa talous- ja henkilöstöhallinnon palvelujen järjestämisessä kunnioitetaan.

Yliopistojen ja tutkimusalan henkilöstöliitto YHL ry:n hallituksen puolesta


Kerttu Pellinen
puheenjohtaja