Yliopistojen taloudellisen ja hallinnollisen aseman uudistaminen

	Kerttu Pellinen, 9.10.2006
	Antti Palola ja Kaisa Lammi 13.6.2006

Opetusministeriölle 9.10.2006
Kerttu Pellinen

Selvitysmiehet Niilo Jääskinen ja Jorma Rantanen ovat pyytäneet Palkansaajajärjestö Pardian näkemystä yliopistojen taloudellisen ja hallinnollisen aseman selvittämistä koskevan selvitystyönsä erityisesti nimettyihin kohtiin.
Selvitystyön väliraporttia koskeneessa, 7.6.2006 pidetyssä kuulemistilaisuudessa esittämämme kannanotot ovat edelleen voimassa. Tässä tilaisuudessa on kuitenkin tarpeen joiltakin osin toistaa aikaisemmin esittämämme.

Väliraportissa on selvitetty ja koottu yhteen yliopistojen taloudellisen asemaan liittyviä juridisia reunaehtoja ja kartoitettu yliopistojen nykyistä tilannetta. Vaikka eri tahojen asiantuntijoita olikin kuultu, yliopistojen henkilöstön näkökulmaa ei väliraportissa ole otettu huomioon huolimatta siitä, että useat ehdotukset liittyvät keskeisesti henkilöstön tehtäviin, asemaan ja oikeuksiin. Tilannetta parantaa se, että henkilöstön edustajilla on nyt toista kertaa mahdollisuus tulla kuulluksi asiasta.

Talous
Rahastotalousmahdollisuuden salliminen nykyisten kahden yliopiston lisäksi kaikille yliopistoille on perusteltua. Tämän ehdotuksen perusteella on tehty esitys yliopistolain muuttamiseksi. Lainmuutoksen hyväksyminen olisikin toivottavaa. Rahastotalouteen liittyvät ehdotetut keinot vaativat kuitenkin vielä tarkkaa pohdintaa mm. maksullisen (kansainvälisen) tutkintokoulutuksen organisoimisen, markkinoinnin, laadunvarmistuksen ja siihen käytettävien perusrahoituksen ja henkilöstöresurssien sekä erilaisten opiskelijastatusten suhteen. Samoin yliopistollisen täydennyskoulutuksen yhtiöittämistä koskevat suunnitelmat ja kannattavuus on punnittava erittäin huolellisesti. Tämänhetkisen käsityksemme mukaan täydennyskoulutustoiminnan yhtiöittämiselle ei ole kannattavuusedellytyksiä. Liiketaloudellisin perustein hinnoiteltuun täydennys- tai muuhun koulutukseen, samoin kuin opiskelijoilta, ulkomaalaisiltakin, perittäviin lukukausimaksuihin suhtaudumme kielteisesti

Raportissa ja sen liitteenä olevassa lakiehdotuksen perusteluissa ei ole lainkaan arvioitu suunniteltujen keinojen todellisia talous- tai henkilöstövaikutuksia. Vaarana onkin, että perustehtävät kuten opetus jouduttaisiin hoitamaan ns. vasemmalla kädellä, mikäli perusvoimavaroin palkatun henkilöstön resursseja käytettäisiin maksullisen toiminnan toteuttamiseen. Myös massiivinen kansainvälinen opiskelijarekrytointi saattaisi johtaa siihen, että suomalaisten opiskelijoiden opetukseen ja ohjaukseen käytettävissä olevat resurssit heikkenisivät. Resurssien lisääntyvä suuntaaminen kansainvälisten opiskelijoiden tukemiseen koskisi sekä opetus- että muuta henkilökuntaa. Selvää lienee myös, että ulkomaisen opiskelijan vaatima opetus- ja hallintohenkilöstöresurssi on keskimäärin kotimaisen opiskelijan tarvetta suurempi.

Tavoite yliopistojen taloudellisen ja hallinnollisen ohjauksen selkiyttämiseksi ja mm. maksullisen toiminnan menettelytapojen yksinkertaistamiseksi on sinänsä hyvin kannatettava. Toimenpiteiden tulisi koskea yhdenmukaisesti kaikkia yliopistoja.
Taloudellisen ohjauksen keinoina on käytetty paitsi varsinaiseen tulosohjaukseen liittyviä tulossopimuksia ja niihin liittyvänä aika ajoin uudistettua ns. rahanjakomallia, myös budjettivarojen varaamista erilaisiin hankkeisiin. Joissakin tapauksissa hankkeet ovat varsin perusteltuja. Tällaisissa tapauksissa on kyse uusista avauksista, joiden käyntiin saattamiseksi on tarpeen suunnittelua ja etenkin yliopistojen yhteiseksi suunnitellun toiminnan varsinaiseen käynnistämiseen tarvittavaa alkurahoitusta. Sen sijaan on suorastaan vahingollista leikata varsinaiseen toimintaan tarvittavaa rahoitusta muodollisiin hankkeisiin, joita suunnitellessaan yliopistot joutuvat keinotekoisesti toistensa kanssa kilpailutilanteeseen.

Aikaisemmin jo todettiin, että ehdotus yliopistolain muuttamiseksi siten, että kaikille yliopistoille annetaan mahdollisuus itsenäiseen rahastotalouteen, on kannatettava. Sen sijaan ajatukset, joita on esitetty mm. OECD:n raportissa muutoksiksi yliopistojen hallinnollisen aseman muuttamiseksi pidemmällä aikavälillä, eivät ole perusteltuja eivätkä suomalaiseen koulutusjärjestelmään soveltuvia. Raportissa mm. suositellaan yliopistojen muuttamista täydellisiksi oikeushenkilöiksi, voittoa tavoittelemattomiksi yhteisöiksi tai säätiöiksi. Lisäksi raportissa esitetään, että yliopistojen (ja ammattikorkeakoulujen) toimintatapaa tulisi muuttaa yrittäjämäisempään suuntaan.
Yliopistojen asemaa valtion tilivirastoina on syytä tarkastella erityisesti toiminnan ohjauksen näkökulmasta. Yliopistojen autonomia tutkimuksen ja opetuksen sisällön ja muodon suhteen tulee säilyttää ja sitä tulisi nykyisestä vahvistaa. Toistaiseksi kuitenkaan ei mikään taho ole esittänyt tilivirastoasemaa parempaa mallia.

Hallinto
Koska suomalainen, tehokkaaksi osoittautunut ja lähtökohdiltaan tasa-arvoinen koulutusjärjestelmä perustuu valtaosaltaan yhteiskunnan rahoitukseen, liike-elämän periaatteita ei tule siirtää yliopistojen perustoiminnan menettelytavoiksi. Yliopistojen hallinnon järjestäminen siten, että nykyinen demokraattinen hallintotapa menetettäisiin siirtymällä ammattijohtajien ja yliopistoyhteisön ulkopuolisten tahojen ohjaukseen, olisi tuhoisaa yliopistoyhteisöjen toiminnalle.

Yliopistoyhteisön ulkopuolelta valittujen hallintoelinten jäsenten ei juurikaan ole todettu tuovan lisäarvoa päätöksentekoon. Yhteydet muuhun yhteiskuntaan ja elinkeinoelämään on mahdollista järjestää huomattavasti tehokkaammin esimerkiksi neuvottelukuntien tms. avulla.

Kokemukset nykyisen hallintojärjestelmän toimivuudesta vaihtelevat. Rakenne on perustaltaan hyvä; se antaa kaikille yliopistoyhteisön jäsenille mahdollisuuden osallistua päätöksentekoon ja myös strategisen ohjauksen suunnan ja keinojen valintaan. Hallinnollisia yksiköitä ei tulisi muodostaa liian suuriksi, koska tuolloin toiminnan tehokkuus ja laatu kärsivät. Koko hallinnollisella yhteisöllä tulee olla tieto tehtyjen valintojen perusteista, jotta sitoutuminen päämääriin on mahdollista.

Hallintomallin toimivuus riippuu kuitenkin, miten ylimmät yksilöjohtajat haluavat käytännössä käyttää tätä sitouttamismahdollisuutta. Soveltamistavoissa on paljon kirjavuutta. Nykyistä tarkemmin tulisikin määritellä, mitkä strategiseen suunnitteluun perustuvat toimenpiteet tulee käsitellä monijäsenisissä päätöksentekoelimissä. Ministeriön tulosneuvottelujen sisällöt ovat hyvä esimerkki niistä ratkaisuista, joiden tulisi olla yliopistojen hallitusten hyväksymiä.

Yliopistojen hallinnon toimivuuden edellytyksenä on, että yliopiston sisäiseen johtamiseen osallistuvat yksilöjohtajat ovat tehtäviensä tasalla. Akateemisen johtajuuden erityisenä haasteena on se, että johtajat vaihtuvat joskus nopeallakin syklillä. Näin johtajan saama menettelytapoihin, säännöksiin ja asioiden sisältöihin liittyvä hallinnollinen kokemus tai tieto päätöksentekoon liittyvästä vastuusta ei ainakaan täysimääräisenä siirry seuraavalle johtajalle. Sama tietenkin koskee myös omalla tavallaan monijäsenisten hallintoelinten jäseniä. Tämä erityispiirre taas asettaa hallintovirkamiehet erityisen suuren haasteen eteen, koska he edustavat hallinnollisen osaamisen jatkuvuutta. Varsinaista päätösvaltaa ei virkamiehille tule nykyisestään lisätä, jotta päätösvalta ei siirry ainakaan nykyistä merkittävämmässä määrin pysyville virkamiehille. Tämä kehitys toisi nimittäin yliopistoihin ammattijohtajat, jollaista järjestelmää on edellä pidetty yliopistoon sopimattomana. Päätösvallan rajoja tulee siis tarkastella kriittisesti. (Tilanne on verrattavissa ylimpään valtion hallintoon, jossa ministerin vaihtuessa ministeriön alaan kuuluva substanssiosaaminen on hankittava tehtävää hoitaessa.)

Hallintoelinten kolmikantainen kokoonpano on todettu toimivaksi, samoin valintamenettely. Käsittelyyn säännösten perusteella vietävien asioiden ja päätösvallan täsmentäminen olisi kuitenkin perusteltua. Tämä on kuitenkin pääsääntöisesti hoidettavissa yliopistojen sisäisin ohjesäännöin.

Yleistoimivaltaa käyttävän rehtorin valintamenettelyyn ei ole tarpeen tehdä muutoksia, mutta säännöstasolla tulisi määritellä menettely, jolla rehtori tarvittaessa voidaan vapauttaa tehtävistään.

Sopimustoiminta
Selvitysmiehet esittivät väliraportissaan, että yliopistojen valtaa virkasuhteisen henkilöstönsä palvelussuhteen ehtojen määräämisessä tulisi lisätä. Keinona asian ratkaisemiseksi lyhyellä aikavälillä selvitysmiehet ehdottivat, että opetusministeriö valtuuttaisi yliopistojen edustajista muodostetun neuvotteluvaltuuskunnan käymään yliopistoja koskevat virkaehtosopimusneuvottelut. Vain poikkeuksellisissa tapauksissa opetusministeri voisi halutessaan viimekädessä päättää työnantajaosapuolen lopullisista kannanotoista.

Neuvottelujärjestelmän selkiyttäminen on tarpeen. Väliraportissa ehdotettu malli ei kuitenkaan ole käyttökelpoinen. On luonnollisesti yliopistojen oma asia, miten ja minkälaisen ryhmän tai neuvottelukunnan kautta niiden kannanotot muodostuvat. Tärkeintä on kuitenkin se, että sopimusneuvotteluissa on selkeä neuvotteluosapuoli. Koska olennaista on se, että palvelussuhteita koskevat tarkentavat virkaehtosopimukset koskevat kaikkia yliopistoja ja niitä myös sovelletaan yhtenäisesti kaikissa yliopistoissa, ainoa mahdollinen työnantajan neuvotteluosapuoli on opetusministeriö. Neuvottelujen käyminen suuressa ryhmässä on osoittautunut vaivalloiseksi. Opetusministeriön tulisikin osoittaa neuvottelutoimintaan omasta puolestaan riittävät resurssit ja järjestää kaikille yliopistoille mahdollisuus osallistua varsinaisen neuvottelutoiminnan taustatyöhön.
Ne tällä hetkellä hajautetusti neuvoteltavat itsenäiset työehtosopimukset, joita sovelletaan useimmissa yliopistoissa, olisi myös käytännöllisintä neuvotella keskitetysti ministeriössä.

Väliraportissa neuvottelujärjestelmän uudistamistarvetta perusteltiin mm. sillä, että keskustason sopimusten soveltamisessa on nykyisin ollut vaikeuksia. Sopimusten soveltamiseen liittyvät tulkintakysymykset eivät kuitenkaan poistu esitetyillä keinoilla.

Emme voi myöskään hyväksyä ehdotusta virkaehtosopimusjärjestelmän muuttamiseksi siten, että tarkennetut sopimukset siirrettäisiin yliopistokohtaisesti neuvoteltaviksi. Yliopistokohtaisten neuvottelujen käyminen olisi myös resurssien tuhlausta ja tällainen menettely olisi lisäksi erilaisten tuottavuushankkeeseen liittyvien tavoitteiden vastainen.

Yliopistojen johtamis- ja esimiesosaamiselle talous- ja henkilöstöasioissa asetetaan suuria haasteita rajoitetunkin taloudellisen autonomian vallitessa ja nykyisessäkin henkilöstöä koskevan päätösvallan tilanteessa. Erityisesti edelleen käynnissä olevan UPJ-prosessin yhteydessä on ilmennyt, että osaamisessa on paljon kehittämistarvetta. Lisäksi henkilöstön palvelussuhteita koskevien muidenkin säännösten osalta on todettavissa tiedollista kehittämistarvetta.

Kerttu Pellinen
puheenjohtaja
Yliopistojen ja tutkimusalan henkilöstöliitto YHL ry

Opetusministeriölle 13.6.2006
Antti Palola
Kaisa Lammi

Käsityksenämme Niilo Jääskisen ja Jorma Rantasen väliraportissa (Opetusministeriön työryhmämuistioita ja selvityksiä 2006:14) esille tuotuihin ehdotuksiin toteamme seuraavaa.

Raportissa on ansiokkaasti selvitetty ja koottu yhteen yliopistojen taloudellisen asemaan liittyviä juridisia reunaehtoja ja kartoitettu yliopistojen nykyistä tilannetta. Selvitys osoittaa miten moninaisesta, hajanaisesta ja eri suunnilta huomioon otettavien seikkojen yhdistelmästä on kysymys. Selvitysmiehet ovat laajasti kartoittaneet muita asiaan liittyviä hankkeita ja kuulleet monia tärkeitä tahoja ja asiantuntijoita. Hämmästyttävää kuitenkin on, että yliopistojen henkilöstön näkökulmaa ei väliraportissa ole otettu huomioon vaikka ehdotukset liittyvät keskeisesti henkilöstön tehtäviin, asemaan ja oikeuksiin ja ehdotuksessa puututaan olennaisesti voimassaolevaan virkaehtosopimusjärjestelmään.

Rahastotalousmahdollisuuden salliminen nykyisten kahden yliopiston lisäksi kaikille yliopistoille on perusteltua. Rahastotalouteen liittyvät ansaintalogiikan ehdotetut keinot vaativat kuitenkin vielä tarkkaa pohdintaa mm. maksullisen (kansainvälisen) tutkintokoulutuksen organisoimisen, markkinoinnin, laadunvarmistuksen ja siihen käytettävien perusrahoituksen ja henkilöstöresurssien sekä erilaisten opiskelijastatusten suhteen. Samoin yliopistollisen täydennyskoulutuksen yhtiöittämistä koskevat suunnitelmat ja kannattavuus on punnittava erittäin huolellisesti. Tämänhetkisen käsityksemme mukaan täydennyskoulutustoiminnan yhtiöittämiselle ei ole kannattavuusedellytyksiä.

Raportissa ja sen liitteenä olevassa lakiehdotuksen perusteluissa ei ole lainkaan arvioita suunniteltujen keinovalikoimien tuottovolyymista ja henkilöstövaikutuksista. Perusvoimavaroin palkatun henkilöstön osaamista ja resursseja tullaan jatkossakin tarvitsemaan merkittävässä määrin ansaintalogiikan piiriin kuuluvien toimintojen käynnistämisessä, markkinoinnissa ja toteuttamisessa. Vaarana onkin, että perustehtävät kuten opetus joudutaan hoitamaan ns. vasemmalla kädellä.

Kokonaisuudessaan ehdotuksessa on jonkinlaista ristiriitaisuutta toisaalta tilivirastoajattelun tuoman turvallisuuden ja vakauden ja toisaalta tavoitellun taloudellisen autonomian ja siihen liittyvän riskinottamisvalmiuksien suhteen.

Tavoite yliopistojen taloudellisen ja hallinnollisen ohjauksen selkiyttämiseen ja mm. maksullisen toiminnan menettelytapojen yksinkertaistamiseen on sinänsä hyvin kannatettava. Toimenpiteitä on kuitenkin syytä tarkastella ja toteuttaa yhdessä valtionhallinnon tuottavuusohjelman kanssa ja ennen kuin päätöksiä siihen liittyvistä mekaanisista henkilöstövähennyksistä tehdään. Selvitysmiehet ovatkin kiinnittäneet huomiota asiaan pohtiessaan valtiokonserniajattelun mukaisten viimeaikaisten toimenpiteiden kuten tuottavuusohjelman ja yliopistojen autonomian yhteensopivuutta. Tässä yhteydessä on myös hyvä huomata, että yliopistoissa työskentelevistä n. 40 % on palkattu muulla kuin perusrahoituksella. Selvitysmiehet ovat jättäneet toimeksiantoonsa sisältymättömänä arvioimatta olisiko yliopistojen taloudellista tehokkuutta mahdollista tehostaa autonomialle vastakkaisilla keskitetyn ohjauksen keinoilla.

Selvitysmiesten mielestä yliopistojen valtaa virkasuhteisen henkilöstönsä palvelussuhteen ehtojen määräämisessä tulisi lisätä.. Keinona asian ratkaisemiseksi lyhyellä aikavälillä selvitysmiehet ehdottavat, että opetusministeriö valtuuttaisi yliopistojen edustajista muodostetun neuvotteluvaltuuskunnan käymään yliopistoja koskevat virkaehtosopimusneuvottelut. Vain poikkeuksellisissa tapauksissa opetusministeri voisi halutessaan viimekädessä päättää työnantajaosapuolen lopullisista kannanotoista.

Tavoitetta neuvottelujärjestelmän selkiyttämiseksi ei ole syytä kritisoida mutta ehdotettu malli ei siihen johda. Yliopistojen oma asia on miten ja minkälaisen ryhmän tai neuvottelukunnan kautta niiden kannanotot muodostuvat mutta olennaista on, että sopimustoiminnassa tulee olla selkeä neuvotteluosapuoli. Ehdotuksesta ei ilmene kuka tai mikä olisi käytännön sopimustoiminnassa varsinainen neuvotteluosapuoli.

Raportissa neuvottelujärjestelmän uudistamistarvetta on perusteltu mm. sillä, että nykyisin on ollut vaikeuksia keskustason sopimusten soveltamisessa. Sopimusten soveltamiseen liittyvät tulkintakysymykset eivät kuitenkaan poistu vaikka sopimustoiminta toteutettaisiin yliopistoissa. Sivulla 53 todetaan, että yliopistoilla on oikeus neuvotella tarkentavista työehtosopimuksista ja samaa oikeutta toivotaan myös virkaehtosopimuspuolelle. Toteamus on virheellinen sillä yliopistot eivät neuvottele tarkentavista työehtosopimuksista vaan niillä on oikeus solmia työehtosopimus, jonka liitteenä on valtion yleinen VES/TES.

Emme voi hyväksyä ehdotusta virkaehtosopimusjärjestelmän muuttamiseksi ja siirtämiseksi yliopistokohtaisesti neuvoteltavaksi. Yliopistoissa työskentelevillä tulee olla yhtäläiset palvelussuhteen ehdot, joista sovitaan toisen neuvotteluosapuolen kanssa. Henkilöstön yhdenvertaisen kohtelun ja neuvotteluosaamattomuuden vuoksi sekä VES että myös TES-sopimusneuvottelut tuleekin edelleen käydä koordinoidusti opetusministeriön tasolla. Olisi myös resurssien tuhlausta ja vastoin erilaisia tuottavuushankkeeseen liittyviä tavoitteita jos jokaisessa yliopistossa jouduttaisiin käymään omat sopimusneuvottelut.

Taloudellisen autonomian ja henkilöstöä koskevan päätösvallan lisäämiseen yksittäisille yliopistoille tähtäävät ehdotukset asettavat suuria haasteita yliopistojen johtamis- ja esimiesosaamiselle talous- ja henkilöstöasioissa. Erityisesti UPJ-prosessin yhteydessä on ilmennyt, että osaamisessa on paljon kehittämistarvetta. Mahdollisten selvitysmiesten ehdotuksiin pohjautuvien muutosten toteuttamisen edellytyksenä on esimiesten ja johdon (sekä myös henkilöstön) kattavan täydennys- ja lisäkoulutuksen käynnistäminen.


Antti Palola
Puheenjohtaja
Palkansaajajärjestö Pardia

Kaisa Lammi
Yliopistojen ja tutkimusalan henkilöstöliitto YHL ry